经济责任审计评价体系构建

摘

谈华／南京市审计局

要：经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况的一种监督活动，审计评价是经济责任审计中最为核心的内

容，它不仅是审计报告的关键组成部分，更重要的是为组织人事、纪检监察等委托机关评定领导干部功过是非提供了主要的参考依据。针对目前经济责任审计中普遍存在的鉴定模糊、缺乏具体的定性定量评价标准等状况，本文结合南京审计的实践，分析了经济责任审计评价存在的问题及成因，提出了建立经济责任审计评价体系的探索性做法。

关键词：经济责任

审计评价

评价指标体系

近

几年，为扎实推进经济责任审计，南京市审计机关成立了课题组，积

法律效力与约束力；1.评价内容定位模糊。长期以来在经

济责任审计中普遍存在鉴定模糊、缺乏具体的定性定量评价标准，如何实现评价“到位”，而不“越位”或“缺位”，目前国内审计界尚无权威性的标准，审计人员难以把控。

4.从审计的特色来看，经济责任审计

评价不仅是经济责任审计结果的关键组成部分，是被审计领导干部本人以及有关方面关注的焦点，更重要的是组织人事、纪检监察部门等委托机关认定领导干部功过是非的主要参考依据。由此，经济责任审计结果重点表现在评价上，评价水平高低直接体现了公信力及社会影响力。

如上所述，经济责任审计重要特征之一就是“审事议人”，通过对领导干部经济履责情况的鉴定，最终对“人”进行评判，因此有很强的性。随着公共受托责任观念的不断增强,委托机关及公众对经济责任审计更为关注的是财政支出的效果，而并非传统意义上的真实性与合法性,即受托人必须对受托财产的安全、完整及其绩效状况有所交代，而目前在全国缺乏统一科学的评价标准情况下，势必将加大审计的难度与风险。对此，构建统一规范的评价体系是权力制约监督机制对当前审计工作提出的客观要求，深化经济责任审计在经济社会飞速发展的今天显得尤为重要。

（二）经济责任审计评价存在的问题及成因

极探索构建经济责任审计评价体系，

2010年2月正式出台了“镇街”与“部门”

两个经济责任审计评价办法，为南京地区开展领导干部任期经济责任审计，提供了科学、客观、公正的评价途径。

2.评价法律依据匮乏。实际工作中除

财政财务收支活动的审查有明确的法律依据外，经济责任审计的经济决策、内控制度、执行、以及非财务数据领域等方面缺乏有效的评价依据，对此审计人员往往采用回避经济责任归属问题的评述方式，以防审计风险。

一、构建领导干部任期经济责任审计评价体系的必要性

（一）经济责任审计面临的形势与要求

1.从审计的目标来看，经济责任审计

围绕领导干部各种经济行为及效果，采用相关数据与指标客观地评价领导干部经济履责及遵纪守法状况，以促进全面正确履行职能，用科学发展的方法来创建法制、责任和效率。

3.评价指标量化标准缺乏。审计指标

是审计评价体系的重要支撑与依据，由于缺乏具体的、可操作的审计评价指标，难以做到科学合理评价领导干部在经济决策、经营管理及遵守财经法律法规等方面的功过是非。

上述问题究其原因，主要是实践中被审计对象的复杂性导致其应负的经济责任不够明确，同时缺乏统一规范的、操作性强的审计评价规范准则，以及受审计人员业务水平所限等因素，由此，审计评价的科学、客观、公正性已成为长期困扰经济责任审计的最大“瓶颈”，一定程度上阻碍了领导干部任期经济责任审计

2.从审计的内容来看，经济责任审计

围绕全部性资金为主线展开，重点审计领导干部在事业发展、经济决策、经济管理、经济执行和遵守廉政规定方面的情况。

3.从审计的法律地位来看，经济责任

审计评价是《中华人民共和国审计法》赋

12予的法定权利，其评价的结论评语具有

审计月刊2012年第7期（总第291期）的深入发展。

通过遵循统一评价模式，能有效实现审计评价“到位”，而不“越位”或“缺位”，

O理论研讨

项”审计指标（见下图），评价镇街在区域经济与社会协调发展中所作的贡献以及地区经济可持续发展水平。

二、经济责任审计评价体系的现状及特点

（一）目前我国经济责任审计评价体系的现状

纵观全国，近年来各地少数审计机关陆续出台了一些经济责任审计评价办法，办法的实施的确为当地深化经济责任审计起了积极推动作用。但不可否认，这些办法存在不同程度的缺陷，主要有：审计评价内容过于简单笼统、格式化，审计指标远未构成体系，缺乏定性与定量分析相结合的规范统一、便于操作的科学评价方法。

（二）南京经济责任审计评价办法的主要特点

2010年南京地区经济责任审计工作的整

体质效获大幅提高。

三、南京领导干部经济责任审计评价办法的主要内容

（一）镇街与部门领导干部经济责任审计评价内容的相同部分

1、对重要经济决策与执行情况的评

价

决策程序评价。主要评价决策程序是否按议事规则执行，决策的内容有无违反国家经济和财经法规，有无可行性研究报告和专家论证意见等。

决策监管评价。主要评价决策后是否采取有效的监督管理措施以保障执行，是否存在随意更改决策的行为。

决策成效评价。主要评价领导干部有无因决策失误或盲目决策造成重大损失浪费、效益低下或潜在损失，重要经济决策是否全面执行并达到预期的效果。

评价促进镇街经济和社会事业发展而采取的重大措施情况。指金额较大或对该地区发展有着重要影响的，如建设规划、重要投融资、招商引资、大额担保等，评价是否与国家和地方的发展目标与规划相违背，是否将促进国家发展的大政方针与地方区域的发展相结合等。

1.评价原则与方法具有实用性

综合南京区域经济责任审计发展的实际状况，将客观性原则、重要性原则、谨慎性原则、定量分析与定性分析相结合的原则，定义为审计评价应遵循的原则；将业绩比较法、量化指标法、环境分析法与责任区分法，规定为审计评价应采用的方法。

2、对财政管理情况的评价

预算筹集与分配管理情况。主要包括收支预算是否全额纳入财政预算管理、资金分配是否符合导向等。

预算拨付管理情况。主要包括有无建立健全预算资金申领和拨付等相关审批工作的制约机制，拨款是否符合规定、有无超越权限和程序随意调整预算以及拨付资金,是否随意扩大现金的支付范围，是否存在“套现”行为等。

资产处置管理情况。主要包括属于采购范围的项目是否列入采购预算、资产处置有无经过评估、审批、收款及登记备查以及其收益是否纳入财政等。

账户管理情况。主要包括账户开设是否按规定经过批准，其使用是否按规定要求等。

其他情况。主要包括有无实行财政集中支付，内部审计是否建立及开展工作等。

2、个人遵守有关廉洁自律规定情况

的评价

主要通过列示事实的方式进行评价。若审计核实领导干部有违反廉政规定情况，则如实描述并列示所违反的规定；若在实际审计过程中未发现领导干部在个人廉洁自律方面存在违法违纪等问题，则不做关于“个人廉洁自律情况”的评价。主要关注范围有：领导干部用开支应由个人负担的费用情况，包括出国、消费以及用车情况等；领导干部有无利用职务便利，在财政收支、基建维修项目中存在个人经济问题，有无利用职权为他人谋取不正当利益的问题等。

2.审计评价内容定位明晰

南京“镇街”与“部门”两个经济责任审计评价办法各包括七个方面内容，对如何把握定位作了明晰定义。审计评价内容规定，不仅要反映经济增长的总量和速度，而且要体现可持续发展的能力；不仅要反映经济发展中的主要矛盾，而且要体现经济与社会、环境、资源的和谐发展；不仅要反映经济效益，而且要体现社会效益与生态效益。

3.审计指标体系选定合理

围绕近年来地方对科学发展考评的要求以及国家、省相关法规规定，南京镇街领导干部任期经济责任审计评价办法确立了经济发展、民生改善、生态文明“三类十二项”指标体系，突出了区域特色；针对各部门工作目标与任务的相异性，南京部门领导干部任期经济责任审计指标确立为与预算收入与执行情况、以及与其他财政财务收支相关情况。

南京评价办法全面实施结果表明，

3、对其他经济责任情况的评价

（二）镇街领导干部任期经济责任审计评价内容的专属部分

1、对镇街经济和社会事业发展状况

的评价

评价推进经济发展、保障民生改善及生态文明的目标完成情况。以镇街财政收支审计为基础，通过考察对上级下达的经济发展、民生改善及生态文明等各类指标的完成状况，参照

“三类十二

3、对贯彻执行财经法规、国家其他

规定及国家的评价

贯彻执行国家土地管理、使用情况。包括土地转让有无执行“招”、“拍”、“挂”，是否存在低于省定最低保护价违规出让行为；其收入是否及时、足额上缴财政，返还的使用与管理是否违规；

审计月刊2012年第7期（总第291期）13理论研讨L果、获得荣誉情况。

单位在设立、运转、撤并过程中是否存在违纪违规问题，评价领导干部对其监督管理情况等。

被征地农民补偿及基本生活保障情况；上级批复新增土地计划及实际土地开发与利用的情况等。

贯彻执行国家节能降耗、环境保护的法规和情况。主要包括上级拨入的环保专项资金管理及使用、镇街投入的环保资金增减情况；辖区新办企业、新开工建设项目和各类工业园区的环境执行情况；主要污染排放指标的达标排放和控制情况。

贯彻执行国家科学、教育、文化、卫生等社会民生情况。主要根据上级社会事业专项资金与本级配套资金对科学、教育、文化、卫生等社会事业投入，从规模、变动趋势及增长幅度以及使用、管理及效果方面，评价镇街在执行社会民生中是否符合国家。

贯彻执行国家社会保障事业情况。主要根据完成上级年度下达的对农村养老保险、农村新型合作医疗的参保率要求，有无做到应保尽保及社会化发放；农村社会保障预算支出是否做到逐年增长等。

2、对与经济事项有关的内部管理情

况的评价

主要评价部门制定的各项管理措施和制度在转变职能、管理创新、行政效能等方面发挥的实际效果。内部管理制度的健全性评价：主要评价有无建立各种重要规章制度，制度的各关键点及控制系统有无缺陷。内部管理制度的有效性评价：从部门执行各项规章制度的实际效果情况，评价有无实现预期控制目标。内部审计的性与权威性评价：主要评价内部审计是否能够开展审计工作及监督实效。

四、领导干部任期经济责任审计评价体系仍需完善

审计评价体系的设计仅能符合与代表一定时期内经济社会发展的需求。一方面由于经济责任审计具有时间跨度长的特点，领导干部任期内国家宏观与社会经济状况不断变化，评价体系中内容及各项指标需作相应修正与调整，另一方面由于经济责任审计对象的复杂性，审计评价指标的运用不可一概而论，应根据本地区、本行业以及被评价人的具体情况，有选择地运用评价标准指标，探索合理可行的评价体系。为不断增强审计评价的科学性、针对性和有效性，笔者认为，审计机关应根据当地经济社会发展状况与上级部门有关规定，对评价体系的内容和标准进行适时修订，通过不断完善使其能够充分体现经济社会发展要求，构建切合本地实际的、科学的领导干部任期经济责任审计评价体系，使其真正发挥作用。蒉

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3、对执行财经法规、制度和其

他规定情况的评价

通过审查部门财政财务收支与资产管理的总体情况，评价部门执行项目预算、国库集中支付、采购、非税收入、国有资产管理所取得绩效以及财政财务收支真实性情况。对性基金、各类专项资金：从预算、拨付、管理和使用方面，对其合规性和绩效情况进行评价；对代管的各类专项资金：从资金的筹集、管理、使用方面，对其合规性和资金保值增值情况进行评价；对贯彻执行非税收入情况：对来源是否真实合规并统一纳入财政，对有无私设“小金库”以及票据管理情况等方面，评价是否严格执行财政相关规定。

4、对财政收支及资产管理状况的评价

主要指对财政收入评价、对财政支出评价以及对领导干部任期内债务的评价。通过在总体规模上对收入的来源、对支出的方向以及债务的项目，进行结构及其变动趋势分析，评价反映任期内经济增长真实水平及镇街可支配财力，评价领导干部任期内财政管理情况，以及任期内镇街债务变动状况和所具备偿债能力。以定量分析为主，相关指标应结合上级部门的考核重点进行相应的选择或补充。定量分析可采取对比的方式，如与年初的考核任务、自定目标的对比，年度间的对比，排名变动的对比等。

（三）部门领导干部任期经济责任审计评价内容的专属部分

4、对财政财务收支与资产管理情况

的评价

收入预算执行的真实性、合规性情况评价。对领导干部任职前、任职内部门预算收入、非税收入（增长率）的变化情况，评价有无违反国家规定问题。

支出预算执行的真实性、合规性情况评价。对支出预算编制、预算调整、执行率、结余与滞留实际情况，评价是否存在预算调整未履行手续、编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报等手段套取财政资金等问题。

部门资产处置以及产权管理情况评价。通过审查固定资产是否账账相符、账实相符，资产处置是否公允，产权是否清晰，评价固定资产管理状况。

对本级及下属二、三级单位财务监管情况的评价。通过考察对下属二、三级

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1、对事业发展情况的评价

主要评价领导干部任职期间贯彻落实、有关经济工作的重要决议、决定和工作部署所取得的工作业绩，或任职期间发生的重大经济问题，以及造成的不良社会影响情况等。内容包括：任职期间主要工作目标、任务完成情况；任职前、任职内主要业务指标、计划比较情

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