论法治视野下行政权力的合理配置

论法治视野下行政权力的合理配置

行政权力合理配置与职能转变、行政组织结构优化一起构成了行政改革的三驾马车。只有这三驾马车并驾齐驱、协调共进，并有相应的法制保障，才能为行政改革目标的实现提供相互联系、相互配套的支撑体系。只有行政权力配置合理、运转协调，才能发挥行政权力在维护公益和增进私益上的最大效用；只有将行政权力配置纳入法治化轨道，才能避免权力在配置上的混乱和人员调整而产生的人格化变动。本文试图从法治视野审视我国行政权力配置的现状，结合职能转变与行政权力调整的趋势，勾勒出行政权力重新配置的大体轮廓，提出行政权力合理配置的初步构想，以期推动我国行政改革与法治建设的进程。

一、行政权力的配置及存在的问题

(一)行政权力的配置

在法治视野下，一切权力都来源于法律赋予，法律是权力存在的合法性基础和运行依据，行政权力也不例外。在我国，行政权力配置主要是《》、《组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级组织法》等和性法律从总体上建立基本架构，各单行法律、法规、规章将具体权能配置给的各职能部门。这些法律规范构成了我国行政权力的法源，是研究行政权力配置及其结构的逻辑起点。行政权力总是配置给某一行政组织，行政组织构成了行政权力的载体。行政权力在行政体系内各级各类行政组织之间进行配置，形成一定的行政权力结构，包括纵向结构和横向结构。纵向结构表现为行政机关与地方行政机关之间的行政权力配置关系，讲究统一、高效，必须做到“有令必行，有禁必止”；横向结构表现为同级行政机关内部各职能部门之间的行政权力关系，

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追求协调与平衡。行政权力的纵向和横向配置，着眼于行政权力的合理布局、相互配合、协调运转，以提高行政效能，实现行政目标。尽管准确把握我国行政权力的配置状况还极具难度，但我们仍可尝试概括出行政权力配置所呈现的特征，这也是对行政权力配置的一个侧面反映。总体上看，我国行政权力配置有两个主要特征。

1.纵向上行政权力同质化。《》、《组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级组织法》等和性法律对各级行政权力配置作了原则性或概括性的规定。通过观察《》第条、《地方各级人民代表大会和地方各级组织法》第59条和第61条的规定，对、县级以上地方各级和乡、民族乡、镇的的行政权力作一个初步的纵向对比，笔者发现，不管是行政权力的种类，还是行政权力行使的领域，除了少数几项权力外，各级的行政权力上下一一对应，整个行政权力的纵向配置呈现出高度同质化，基本上造就了“上下一般粗”的机构设置与权责配置的格局。

2.横向上行政权力部门化。这里的“部门化”是一个不带感情色彩和价值评判的事实描述。和性法律将行政权力配置给各级，但各级的职能又依赖于所辖的具体职能部门来履行。如果说和性法律界定了各级的权力范围或领域，则各单行法律、法规及规章就是将行政权力具体分配给不同的行政职能部门，诸如、民政、环保、工商、税务、财政、土地管理、卫生、交通等行政部门，并且从到地方各层级形成“条条”式的线性行政权力结构。行政权力大多分散在各部门手中，造成行政权力弱化、虚化，而部门行政权力实化、强化。

(二)存在的主要问题

行政权力在法律规范层面配置后，并不总是按照法律规范预设的轨道机械地运行，而

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是处于与现实的行政生态环境相互影响、相互作用的动态变化之中，因受利益驱动加之法律规范本身的缺位与缺陷，致使行政权力在配置与运行中产生下列问题。

1.行政权力高度集中。行政权力高度集中主要表现在两个领域。一是在行政权力与外部权利系统中，行政权力过于强大，行政系统以外各类社会主体的权利很弱，经常出现权力鲸吞或蚕食权利的现象。权利主体对权力主体的依附程度很高，自主和自治的空间很小，积极性丧失，创造力退化。权利主体在社会经济活动中，特别是在与权力主体发生关系时，总是习惯于把自己放在义务承担者的位置上。行政权力是极具扩张性和侵略性的权力，行政组织往往利用手中掌握的行政权力从社会总资源中尽可能地攫取更多可资利用的资源，行政权力也因此而不断扩张，深入到经济和社会生活的各个角落，几乎成为一种影响人们生命、自由、财产等的万能之物。行政权力的无限膨胀与高度集中容易挤压公民、社会组织、市场主体的权利空间，窒息社会发展的生机与活力。二是在行政权力系统内部，行政权力从地方向高度集中，从下级向上级高度集中，从行政机构和具体工作人员向行政首长集中，这种行政权力的集中，是一种纵向上的集中，反映各级之间和机构及人员与行政首长之间在行政权力运行中的关系。相对于和上级而言，地方和下级缺乏完整的行政组织权和财政权，只有有限的立法权(不是所有的地方都享有行政立法权)，而和上级可以通过组织、人事、财政和投资项目等途径对地方和下级进行控制，加之与地方职能的高度趋同和行政组织设置的同构性，为行政集权提供了相应的事务范围和顺畅的组织通道，而地方和下级为了获取或上级的资源支持，行政运行的方向顺向与上级。其结果是使下级与地方的自主决定权减少，影响其积极性的调动和创造性的发挥，同时也使和上级承担了过多的行政管理任务而不堪重负。

2.行政权力分割、交叉与“部门黑洞”。这是行政权力在横向配置上产生的问题，主要

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表现为行政权力配置给的各职能部门产生了所谓的部门权力，而各部门设置过细，职能交叉，权责不清，缺乏资源整合，内耗过多，造成了国家经济社会战略管理的困难，宏观的效果滞后与失灵，行政成本居高不下和严重的资源浪费等后果。…行政权力的部门配置，其初衷重在行政管理的专业化与行政效率，但却产生了部门权力的膨胀乃至专权的后果。 “部门专权使得部门成为各级权力的实际掌握者，在监督体系不完善的情况下，部门在整个国家行政体系中形成‘部门黑洞’，即外部对部门内部的权力运作没办法了解和监控，部门成了王国。”部门拥有过多的资源配置权力，造成部门主导的行

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