论国有破产企业职工安置 随着经济体制改革的进一步深化． 国有企业破产进入了攻坚阶段．其职工 安置工作更是重点。目前。我国各级人民 法院在审理国有企业破产案件时．要适 用法律及部门规章和地方政策．破产企 业职工安置中也存在着法律与政策并 行、矛盾交织的局面。如何处理。已成为 国有企业破产案件审判中必须面对的首 要问题。 一、国家对国有破产企业职工安置 的法律与政策 １．法律方面。１９８６年颁布《企业破产 法（试行）》，明确“破产企业所欠职工工 资和劳动保险费用”按第一顺序清偿， ２００２年《最高人民法院关于审理企业破 产案件若干问题的规定》中，把“职工解 除劳动合同补偿金”和“职工集资款”也 列为第一顺序清偿；２００６年颁布的《破产 法》，明确列入第一顺序清偿的包括“破 产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、 抚恤费用。所欠的应当划入职工个人账 户的基本养老保险、基本医疗保险费用， 以及法律、行政法规规定应当支付给职 工的补偿金”。而关于用于清偿的破产财 产，则扣除了优先受偿的债权。 ２．政策方面。国务院从１９９４年开始 发布了《关于在若干城市试行国有企业 破产有关问题的通知》、《关于在若干城 市试行国有企业兼并破产和职工再就业 有关问题的补充通知》，１９９６年国家经贸 委、中国人民银行发布《关于试行国有企 业兼并破产中若干问题的通知，对依照 这些规范进入破产的企业的职工安置给 出了超越法律规范的特殊优惠，在用于 清偿的破产财产上明确土地使用权必须 首先用于解决职工安置问题。甚至已抵 押的土地所有权变现也可以用于偿付职 工安置费．并将职工住房及其他社会性 资产如幼儿园等排除在破产财产之外： 而实际清偿的范围和标准也有所突破。 法律与政策的交织．给国有企业破 产案件的审判实践带来了困扰，适用法 律法规以及政策的难度进一步加大。一 是法院在破产程序中的主导地位被严重 削弱。审判实践中。法院既要适用破产法 律法规，还要遵照政府一些特殊规定，大 ５０活力２０１０・６ 高建波柳明月 （鸡东县律师事务所，鸡东１５８２００） ［关键词】国有破产企业；职工；安置 大增加了破产案件的审理难度。二是国 有破产企业职工实际安置困难。由于国 有企业历史包袱沉重．破产时一般都严 重资不抵债，而政策对清偿范围的扩大 和清偿标准的提高又造成第一顺序分配 数额无限膨胀。 二、国有破产企业职工安置法律、政 策的矛盾与统一 １．国有破产企业职工安置的法律与 政策存在明显矛盾。 首先．关于国有企业破产的受理． 《企业破产法（试行）》中规定“债务人经 其上级主管部门同意后．可以申请宣告 破产。债务人提出破产申请时．应当说明 企业亏损的情况，提交有关的会计报表、 债务清册和债权清册”。而一些地方性政 策则对国有企业进入破产程序提出了更 为严格的条件。 其次．对于国有破产企业资产的处 置分配，《企业破产法（试行）》中规定“已 作为担保物的财产不属于破产财产： ……破产宣告前成立的有财产担保的债 权。债权人享有就该担保物优先受偿的 权利。……破产财产优先拨付破产费用 后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所 欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产 企业所欠税款；（三）破产债权。破产财产 不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照 比例分配。” ２．破产企业职工安置的法律与政策 有着根本的一致。 首先．在国有企业破产程序中．法律 和政策都把职工安置作为优先考虑的问 题。１９８６年的破产法将职工债权列为第 一顺序．２００６年新破产法不仅将第一顺 序的范围扩大，还将职工安置的财产范 围在一定限度内扩大到设定了抵押的财 产：而部门规章和地方性政策从不同角 度对破产法律都有所突破．债权人的利 益被放到次要地位．甚至国家利益也被 牺牲．其目的也是扩大职工安置的范围 和标准。 其次，在国有企业破产程序中，法律 和政策对于社会稳定的考虑是一致的。 一部法律的出台是为了调整某个方面的 社会关系，最终目的是维护社会稳定；一 项政策的出台。也是通过直接干预某些 社会关系，来实现维护社会稳定的目的。 国有企业破产的法律和政策正是从我国 国有企业的特殊性和社会现实的需要出 发，共同把维护社会稳定作为己任。 三、审判实践中必须正确处理法律 与政策的关系 一是坚持以人为本。以人为本是科 学发展观的核心，切实维护职工合法权 益。企业一旦破产，职工的权利将无法得 到保障，特别是当前我国社会保障体系 不尽完善，破产企业的职工安置还不能 通过社会保障体系来根本解决。因在国 有企业破产程序中，必须对职工的保障 问题做出妥善安排。本着职工合法权益 优先的原则来统筹适用法律、政策。 二是着眼构建和谐。国有破产企业 一般都存在着包袱重、矛盾多、资产负债 率高、职工安置难的特点。已经成为影响 社会稳定的重要因素。也成为法院和地 方政府的心头之痛。在国有企业破产案 件审理中，优先考虑职工安置问题。 三是严格适用法律。要做到凡是法 律有明确规定的。必须严格依照法律规 定执行：法律没有明确规定而现实中又 无法回避的问题，可以结合实际情况，按 照规章和政策的规定执行。充分考虑国 情及现实需要，充分考虑办案的社会效 果．坚持法律的原则性与政策的灵活性 相统一，严格适用法律。 四是争取政策支持。法院在审理国 有企业破产案件时．对于资产的处理、财 产的分配、职工的安置。时时处处都离不 开政府部门的协助和支持。法院在审判 实践中，如果能积极协调．尽可能地争取 到法律许可的政府政策支持。职工的安 置就会顺利。社会的和谐稳定也就落到 了实处上。 五是形成工作合力。国有企业破产 时。不仅要分配破产财产，还要分配大量 政府调控资金。如何分配才能达到最好 的社会效果。需要法院和政府部门的相 互配合，形成工作合力。这样才能更好地 维护法律的公正及职工的合法权益。口 （编辑，丹桔）