浙江建筑，第２８卷，第１期，２０１ １年１月 Ｚｈｅｊｉａｎｇ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，Ｖｏ１．２８，Ｎｏ．１，Ｊａｎ．２０１ １ 从规划的适应性谈控制性详细规划调整 以诸暨城西商务区控规调整为例 Ｏｎ ｔｈｅ Ａｄｊｕｓｔａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ—Ａ Ｃａｓｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｆ Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｄｅｔａｉｌｅｄ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｆ ＣＢＤ ｏｆ Ｗｅｓｔ Ｚｈｕｊｉ Ｃｉｔｙ 周 焱 ｚＨｏＵ Ｙａｎ （浙江省城乡规划设计研究院，浙江杭州３１０００７） 摘要：从我 现阶段控规在实际操作过程中遇到的困境出发，以控制性详细规划调整这一特定的规划类型为研究对象，以 提高规划的适应性为日标，通过诸暨城西商务区控规调整在编制技术、实施管理等层面的一些实践和探索，谋求控规调整丁作的 科学开展。 关键词：适应性：控规；凋整 中图分类号：ＴＵ９８４．１３ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１００８—３７０７（２０ｌ１）０１—０００１—０５ 我闰的控制性详细规划是对总体规划和分区 规划的深化、补充与完善，为规划管理提供技术性 管理文件和土地出让条件，并为修规的编制提供 依据。 市的社会、经济发展条件和外部环境都产生了较 大变化，原有控规在多个层面上显现 局限性和 不适应性。 １．１ 与相关规划和部门之间的不适应，使规划成果 缺乏整体性 经过２Ｏ多年的规划实践，我国的控制性详细规 划在编制技术、管理、实施等方面都取得了很大发 展，以网则、文本、指标体系作为核心的控制手段，但 社会、经济发展瞬息万变，城市化进程加速、市场化 土地开发、多元化的公众利益等问题都给控制性详 细规划的编制和实施带来新的挑战。 控规与总体规划、分区规划、其它相关规划缺乏 衔接，规划之间容易产生冲突和偏差 。；控规编制 单元与周边功能区在土地利用、交通组织、开发强 度、城市景观等关系上缺乏统筹考虑，造成城市整体 建设不能有效衔接；规划的实施与相关专业部门如 土地部门缺乏沟通与衔接，规划与土地指标之间矛 盾突出，规划意图无法顺利落实 。 １．２ 法律上的不适应，使规划成果缺乏严肃性 １诸暨城西商务区控规在实践中的局限和 不适应 诸暨是浙江省十强县市，城西商务区位于诸暨 老城区以西，连接老城区和周边功能区块，是城市发 展承东启西的重要过渡单元。 ２００５版控规按照当时的《城市规划法》、《城市 规划编制办法》进行编制，在实施过程中出现了诸 多调整诉求，很多调整可能已超出了规划管理部门 自由裁量的权限，并逐渐影响到控规的依法操作，给 ２００５年编制的《诸暨市城西商务区控制性详 细规划》，成为诸暨城西商务区的规划管理和建设 开发的重要法定依据。但经过几年的发展，诸暨 收稿日期：２０１０—０５—１０ 规划管理工作带来不便，并影响了商务区建设的进 度。而新的《城乡规划法》于２００８年开始实施，重 作者简介：周 焱（１９７８一），女，江苏徐卅１人，工程师，从事城市规划设计工作。 ２ 浙 江建筑 Ｏ５版控规 ２０１１年意向项目 第２８卷 新规定了控制性详细规划的编制内容和调整程序， 当地规划主管部门希望借此机会，按照新的《城乡 规划法》对控规进行调整。 １．３宏观上的不适应，使规划成果缺乏权威性 ２００５版控规中土地的使用强度较低，开发比较 粗放，以多层建筑为主，有少量的小高层和高层。而 我国近年来对城市建设用地扩张的日趋严格， 粗放的土地开发模式既不适应国情，也不符合经济 原则，尤其对于一个城市新区来讲，这样的强度显然 过于浪费土地。 １．４技术上的不适应，使规划成果缺乏科学性 １．４．１ 与新的城市总体规划不适应 新的《诸 暨市域总体规划》于２００７年通过审批，将城西商务 区由原来的片区中心提升为城市级公共中心之一。 而２００５版控规基于片区中心的定位，在用地布局、 城市设计、开发规模、建设强度等方面都与新的城市 公共中心要求不符，同时新的总体规划将市人民医 院、家居城、企业总部等选址在城西商务区内，２００５ 版控规编制时对这些项目都没有考虑，造成项目无 法落实。 １．４．２土地使用控制方式单一化与利益主体的多 元化不适应 控规作为一种土地使用的控制措 施，必然涉及到公共利益、土地使用者的利益以及 第三方利益 。而２００５版控规主要从开发 的角度出发，这与诸暨活跃的市场主体有较大 矛盾。 通过对有意向在商务区进行建设的主体进行调 查，发现主要的矛盾在容积率、地块大小、高度控制 等几个方面（见图１）。容积率要求普遍都有提高， 这与日趋严格的土地直接相关；在地块的划分 上，商业用地要求更细分，而居住用地要求更大的规 模；建筑高度随着容积率的提升也相应提高，同时地 块问的高度差异也更明显。这些趋势都最直接地反 映了市场开发的要求。 １．４．３ 控制指标的唯一性与现实发展要求多样性 的不适应 ２００５版控规在指标选择、指标量化等 方面的标准比较单一，如居住用地不论区位、地块 大小，都是同一套指标，其他用地也类似，没有体 现不同交通条件、设施条件所引发的开发条件差 异。另外不同使用性质的用地控制重点不同，统 一的指标体系不能反映这种差异，也无法实现控 制目标 。 ２００５版控规与意向项目在地块划分上的差异 图１建设意向与２００５版控规的差异 １．５ 与地方规划管理工作的特点和要求不适应，使 规划成果缺乏可操作性 规划管理是沟通规划编制与土地开发使用的桥 梁，２００５版控规对未来发展做出了唯一性预测，通 过未来要实现的目标来约束现在的行为，而规划实 施管理正好相反，通过现在具体项目的落实来体现 未来的场景，可以说是以现在约束未来。这其中的 矛盾就显而易见，规划总是滞后于发展，这需要更多 地从管理的角度考虑控规应该控制什么，如何控制 才最有效。 ２调整商务区控规以提高规划的适应性 ２．１ 适应性的编制程序——增加了前期论证阶段， 保证了规划的法律严肃性 按照新的《城乡规划法》，商务区控规调整首先 由诸暨市经济开发区管委会提交调整申请，诸暨市 城市规划管理委员会组织召开专题会议，对调整的 必要性论证和专题报告，调整论证报告由批复， 然后进行规划立项，由开发区管委会委托原设计单 位承担具体的规划编制工作，这一过程保证了调整 规划的合法性。 第１期 周 焱：从规划的适应性谈控制性详细规划调整——以诸暨城西商务区控规调整为例 ３ ２．２适应性的技术思路 最终的目标。将规划重点放在实施评述和调整 重构上（见图２），规划方案成为水到渠成的结 果。 调整规划以现状分析为基础，以实施评价为 平台，以规划调整与重构为手段，以方案优化为 现状分析 同 布局用地与 方案优化 图 地分块划 圈曰囡圈圉医 原 控 规 评 述 实施 与意 向项 目评 述 规划调整 结 构 图２调整规划的技术路线 ２．３ 适应性的前期研究是所有后续工作的基础 正确合理的部分，又能契合现实开发建设和未来 发展趋势的要求。 提高规划的科学性 本次控规调整是针对原规划所产生的偏差进行 纠正，需要考虑多方面的问题和因素，开展充分的前 期研究和论证。 ２．３．４发展条件分析调整规划的特殊性在于原 规划已经实施操作了一段时间，出现一些问题而 ２．３．１ 已实施项目和建设意向评述 在所有建设 意向项目中涉及到用地性质变更的占３９．６％，性质 ］上指标量化经济分析一 调整的占２５．１％，性质不变但使用强度改变的占 ２４．６％，完全没有调整的只有１０．７％，调整要求非常 迫切。 舭一［国 一一 旧 Ｕ 一 项目对未来的影响。对有利的条件充分利用，对 不利因素尽量化解，确实无法挽回的，通过其他措 施降低不利影响。如道路网结构基本成型，景观 廊道控制良好，对于２００５版控规中的核心思想贯 彻较好，但许多新增项目的建设和选址不利于整 体的用地布局。 ２．４ 以重点问题调整为突破口提高规划的针对性 需要校正和优化。因此需要分析清楚已经建设的 这些项目中主要以市场资本为主体，如企业总 部、商业设施等，投资的公共设施类项目较少， 调整的诉求相应集中在对土地使用者利益的重新考 虑上。这些特点为调整提供了明确的方向。 ２．３．２ 对未来发展趋势的判断通过对产业特点、 ２．４．１ 性质定位调整 结合城市副中心的新定位， 强化了现代服务业和创新产业集聚与孵化的定位， 强调与老城区功能相互补充，实现由配套区到综合 城的转变。 ２．４．２功能组成调整 将原控规中零散的功能归 经济结构特色、地方商贾文化等的深人分析，城西商 务区将作为城市的新增长点，就业人口将以高技术、 管理型人才为主，人口年龄结构相对年轻，产业将以 纳提炼为商务办公、商业金融、生活服务三个核心功 金融、管理以及与其相配套的服务为主。这些都影 响到用地布局、住宅形式、设施配套、空间景观等。 ２．３．３与２００５版控规的关系 ２００５版控规在近 几年的实施中对商务区的建设起到了很大的控制 能，其他功能主要包括电信、广电等必须的基础设 施、公用设施，对外交通，行政办公等。 ２．４．３ 规模调整 伴随土地使用强度的变化、城西 商务区在整个城市中地位的提升，人口规模由原来 的６．８万提高到８．４万。 作用，调整规划不是对原规划的全盘否定，而是针 对２００５版控规中不同的内容，采取延续、完善和 调整等三种不同的方式：明确指出延续规划原则、 性质定位、路网结构等内容；完善功能组成、规划 为适应城市副中心的地位，公共建筑总量由 １００万ｍ 提高到１２０万ｍ ，其中商务办公建筑总面积 ５０～５５万ｍ ，以体现基本的商务功能，商业建筑面 积２８万ｍ ，作为对老城区分散、传统商业形式的 补充 结构、功能布局等内容；调整用地性质、开发强度、 空间景观等内容。使调整规划既能延续原控规中 ４ 浙 江建筑 ２０１１年第２８卷 ２．４．４ 重要项目选址调整 对体育中心、人民医 院、家居城、西子世贸等新项目进行选址论证，协调 与周边用地的关系，避免对整体布局产生不利影响。 企业总部规模增大，更多的企业将总部定在商务区， ２．５ 适应性的方案构思——对方案的选择和评价 以最能促进当地发展需要为首要标准，提高 规划的现实性 在方案构思上“以山水为特色，重点控制、轴线 生长、有序发展”。积极保护合理利用自然山水资 源，形成滨水开放空间和山体公同；对重点项目和节 点进行重点控制，协调与周边地块关系；强调轴线的 主导性和特征性，通过公共用地的开发带动轴线的 生长，以形成最优的商务区风貌；依序开发，为未来 使城西商务区更名副其实。市人民医院在老城区用 地狭小，没有扩展空问，调整到商务区内，也提升了 本区的设施水平。体育场馆由于近期内不会实施， 调整至五泄江东岸，原用地作为商业娱乐用地和休 闲广场，更有利于凝聚人气，提升氛围。家居城、五 金市场等专业市场直接体现了诸暨的块状经济特 点。见图３。 发展留有余地。形成“一心一廊两轴两带四片”的 总体结构。塑造“青山横南邑，碧水绕西城”的空间 景观特色。 ２．６ 适应性的规划管理措施——适应中小城市规 纛 参 ： 瓣盖 音 ＝ｆ．震掌嚣一＿》 ～＿薯譬蔷莹～ｌ一 划管理特点的控制方式和控制重点，提高规 划可操作性 ２．６．１ 提高用地的混合性 现行的城市用地分类 比较适合于总体规划，而控制性详细规划中很多不 同功能或相近功能的设施是混合布置在同一地块上 的 Ｊ，因此调整规划中增加住商混合、商住混合用 地，并确定不同地段居住和商业类建筑量的具体混 合比例，方便规划管理，也便于土地部门在拍卖土地 时进行定价。增加公共设施备用地，对于现在还不 能确定具体开发项目的用地进行预留，为未来的发 图３对重要设施和用地的调整 展留有余地，见表１。 表１ 土地使用的混合性 ２．６．２分层次指标控制 针对规划操作中个别地 块对指标的突破，改变只对地块提出控制要求的传 统做法，分“街坊一地块”两个层次进行控制。街坊 坊内要保证总量平衡，见图４。 ２．６．３ 用地控制以中类为主，小类用地定量不定位 传统控规中对小类用地的规定在大多数情况下很难 落实，我们对公共设施、基础设施等必须保证的用地 通过定量不定位的方式在图则中表示，配套量作为 的划分考虑其土地使用性质和功能的内在关联性， 将主导属性、公共设施、公共绿地与开敞空间等作为 规定性指标，建筑总量、高度、色彩、形式等作为指导 性指标。在街坊内部允许局部地块突破指标，但街 强制性内容，而具体的位置只规定到街坊深度，在街 坊内的不同地块内可以根据实际需要进行调整。 第１期 周 焱：从规划的适应性谈控制性详细规划调整——以诸暨城西商务区控规调整为例 ５ 图４街坊的划分和控制 ２．６．４ 城市设计和经济分析共同决定指标量化 通过对近年拍卖土地的地价和建设强度的分析，发 现地价和容积率之间存在明显的相关关系，但地价 和容积率都不能无限上升，根据诸暨的经济特点和 实力，可以确定合理的开发强度，也就是合理的指标 量化区间。而在相同的指标区问内可以有完全不同 的空间景观效果，建设方经常在满足指标的前提下 做出完全违背整体规划意图的设计 ，因此我们通 过城市设计和控制指标之间不断反馈修正，来保证 规划的实施效果，见图５。 图５通过城市设计效果来矫正控制指标 ２．６．５加强备注条款的解释和控制作用 控规图 则的要求简洁规范，造成实施过程中约束条件少、开 发主体自由度高。诸暨控规调整的图则在重视规定 性指标的同时，充实了指导性指标的内容，并进一步 充实备注条款，通过比较详细的备注规定，来保证规 划效果的实现。 ２．７ 适应性的规划制定体系——通过开放式的规 划编制流程，做到真正的公众参与，提高规划 的公平公正性 编制单位参与项目立项论证，当地管理部 门参与规划编制，在规划的各个阶段及时吸收规划 管理委员会专家、开发商、普通市民的意见，实现真 正的公共参与。以编制“阳光规划”为宗旨，减少规 划调整对各方权益的不利影响 。 ３ 结 语 控规是我国土地有偿使用及建设项目审批管理 的直接依据，控规调整影响到规划编制的科学性和规 划管理的严肃性，是对控规法定效力的挑战 ，诸暨 市城西商务区控规调整以提高规划的适应性为目标， 在控规的编制技术、规划实施和规划管理等层面作了 探索和实践，以谋求未来控规调整工作的科学开展。 参考文献 ［１］李浩．控规指标调整的制度规范研究［Ｃ］／／城市规划面对 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