营利性与非营利性民办学校分类管理的几个重大问题

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第三，放松规制。激发学校办学活力是本届在教育领域推进治理体系和治理能力现代化的重要导向，并以落实学校办学自主权为其前提条件。但由于在某些关键领域教育改革进展迟缓，学校办学自主权难以真正落实。教育改革的这种困境可以借助在民办教育领域全面深化市场取向的改革取得突破，通过加快转变职能，进一步简政放权，全面放宽民办学校准入规制，扩张民办教育市场空间和释放民办学校办学活力，同时发挥激发公办学校办学活力的积极作用。

第四，强化信息披露。从深改小组第23次会议披露的信息分析，目前已经考虑了实施分类管理（2）以后要加强对营利性民办学校的监管，但却非营利性民办学校由于戴着忽视了对非营利性民办学校的监管。事实上，

背书的光环，更容易让消费者产生盲目信任，应该成为监管重点。为了在保障强化民办学校教育消费者合法权利和保障民办学校办学自主权之间保持平衡，

信息披露制度应该得到优先考虑，通过利用现代信息技术使公众在充分了解学校重要信息的基础上进行合理决策并承担相应的决策风险。

营利性与非营利性民办学校分类管理的

几个重大问题

王

烽

营利性与非营利性分类管理，是关于公共服务提供方式改革的基本制度。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，公共服务的提供方式也发生着重大变化，从单纯（包括国有、集体企事业单位）提供和管理向和民间力量共同提供、和社会共同管理转变。这种转变要求在区分营利性和非营利性的基础上，理清、市场、社会三者的关系，明确各方权利、义务和行为规2000年就明确了营利性与非营利性医疗机构分类管范。在医疗领域，

，《关于深化医药卫生改革的意理的思路。2009年3月

“营利性与非营利性分开”见》又把作为医疗改革的一个指导思想。在教。《民办教育促进法》，“营利性与非营利性情况要复杂些立法过程中育领域，

分开”的思路就被提出，但没有被采纳。《国家中长期教育改革和发展规划纲

［作者简介］王烽，教育部教育发展研究中心研究员。

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教育经济评论2016年

要（2010－2020年）》再次提出以试点方式推进营利性与非营利性学校分类管《营利性与非营利性民办学校登记细则》理的任务。随着教育法修正案通过和

《营利性民办学校监管细则》在深化改革领导小组会议上通过，分类管理进入加速实施阶段。

一、实施分类管理的必要性

长期以来，由于不能清晰界定民办学校的营利性或非营利性，导致民办教育扶持和制度规范的基本依据不足，成为民办教育健康可持续发展的严重是突破长期制约民办教育发展制障碍。营利性与非营利性民办教育分类管理，

度和瓶颈的根本手段，也是民办学校自身健康、持续发展的迫切要求。其必要性体现在：

第一，分类管理是落实民办教育优惠的基本依据。按照原《教育法》《民办教育促进法》和的规定，民办学校只能是非营利组织，对民办学校的优惠也建立在这一前提之下。然而事实上，只有很少的民办学校符合非营利组而具体的实织的特征。这就导致法律对民办教育发展是以鼓励为基调的，

《民办教育促进法》，施上则以规范为主。原及其《实施条例》在财政、税收、教规定了一系列扶持民办教育发展的。但在实践中，各师流动等方面，

和地方之间对于法律和相关的理解不一致、执行部门之间、

标准不统一，法律规定的优惠并未落实到位，成为民办学校举办者抱怨的焦点，极大地影响了广大办学者的积极性。只有将营利性和非营利性民办学校相关设计才能具备一个基本准则，部门之间、和地方之分开管理，

间才能产生共识，也才能为优惠的制定和执行扫清障碍。

第二，分类管理是完善民办教育基本制度的必要前提。学校准入制度、产财务会计和资产管理制度、内部治理结构、服务和监管等制度，是民权制度、

办教育健康发展不可缺少的基本制度。在民办教育恢复和发展了30多年之后，这些基本制度规范仍很不健全，有的甚至处于缺失状态，使民办教育发展面临的一些迫切问题缺乏解决的基本依据。由于营利性组织和非营利性组织在组织运行规律、内部治理结构等方面有明显差别，两类组织与、市目标和价值、

场、社会、服务对象的关系，以及组织存在和发展所遵循的基本规则也有明显区别。因此，营利性与非营利性的区分，是民办教育制度建设的逻辑起点；落实民明晰学校资产产权、保障教师和学生的合法权益、完善学办学校平等法律地位、

校内部治理、建立完善的服务与市场监管制度，都需要以分类管理为基础。

第三，分类管理是拓展民办教育发展空间的迫切需要。教育培训是现代服

第2期民办教育分类管理笔谈

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务业的重要组成部分，是支持我国经济转型升级的重要增长点。在教育培训事业发展过程中，一些营利性培训机构为了获得合法性，已经通过注册公司的方并在境外股票交易所上市。近年来，在传统的非营利性教式实现企业化经营，

营利性教育培训产业在世界范围内蓬勃发展，甚至在美国、南美、东南育之外，

亚等一些国家和地区，营利性的学历教育机构也曾呈现扩张之势。分类管理将支持营利性教育培训产业与市场需求紧密对接，为营利性教育发展开辟道路，

并通过探索营利性学历教育促进办学改革创新。

第四，分类管理是营造公平竞争环境的重要保障。不少民办教育人士认一些公办学校举办的民办学校、一些正在探索的混合所有制学校凭借原来为，

学校的资源优势、内优势，挤压了“纯民办”的发展空间；而一些有捐资办学意愿的人士，则认为捐资办学的与出资或投资办学没有足够的区别。不公平竞争是民办教育遇到的最大问题之一。民办学校分类管理，势必将各种形式的民办学校纳入营利性与非营利性两种发展轨道，为区分不同学校性质提供有力的支持，为民办教育健康发展创造公平的竞争环境。

二、推进分类管理的基本思路

《中华人民共和国教育法》新修订的删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的条款，只是限定财政资金和捐赠资金不得举办营利性教育机构，为营利性学校在实践中的发展扫除了障碍。如何促进营利性学校健康发展就成为一个更加现实的问题，建立针对营利性学校的制，之所以叫做“促进法”度规范就成为不得不做的事情。而《民办教育促进法》

就决定了它既要保持鼓励和促进的原有基调和基本框架，又面临对分类管理进行规范的任务。要想在这一部法律中建立系统的分类管理基本制度看来并不“促进”“规范”这决定着和注定都是不会太彻底的，无法摆脱原来这部法可能，

律面临的尴尬境地。

。笔者了解，目前，对于分类管理问题可谓“众说纷纭”一部分举办者、学根本没有分类的必要，分类就会带来不可控制的后果。者和地方认为，

另一部分人赞同分类管理，但希望非营利学校的标准放宽，让现有大部分民办学校继续享受国家各种优惠，希望借助分类管理“一劳永逸”地解决民办学校的产权问题。民办教育促进法修正案二审稿则代表了部门和部分学即按照国际通行的非营利组织标准分类，给举办者适当补偿并设置者的思路，过渡期。

2010年教育规划纲要颁布以后，实际上，教育部就联合各相关部门起草关

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于鼓励民办教育发展的文件，文件研制过程中对分类管理问题进行了较为充分“鼓励发展”的讨论。按照的基调，分类管理的基本原则应当是分类标准举办者自愿，建立捐资办学制度和扶持，建立营利性学校制度和扶持明确、

允许现有不符合营利或非营利条件的民办学校规范发展，并尽量争取优，

惠，最终实现分类过渡。这种思路符合十七大以来党、鼓励民教育消费间资金进入教育领域的导向；符合经济新常态下财政经费紧张、增长的国情。

由于现有大部分学校都不符合国际通用、国内其他领域也在执行的营利性如果按照“两分法”的思路操作，即使留出一个“过渡或非营利性学校的标准，

，，“促进发展”期”也会引起举办者和整个民办教育界人心不稳将难以落实。“捐资办学”、“出资办学”（不要求回报）、“投资办学”因此，笔者建议按照三类进行划分，分别对应纯粹非营利学校、现有不要求回报但出资者不放弃出资所有权的学校（准非营利）、营利性学校，建立健全管理规范和支持，促进各类民办学校健康发展。

我国民办教育的恢复和发展有其特殊历史背景，分类管理的操作层面面临很多复杂的问题。最近几年我们发现，一定时期内民办学校可能不符合严格的非营利组织标准，但学校在激烈的竞争中如果能够长期办下去，它必须符合社实现举办者与学校逐渐分离会需求和教育规律。这就要求建立委托代理关系，

学校的最终方向就是非营利。因此，在分类管而不是代代相袭。几代人过去，

理实践中，要以灵活的方式解决历史遗留问题，尊重原有学校举办者和投，“以时间换空间”，资者的合法权益，更多发挥地方的积极性创造性让学校修养生息是必要的。

三、需要解决的几个关键问题

分类管理如何实施，决定于决策者推进改革的决心和技巧。是一劳永逸地还是折中不同意见起草一个应景的法律修正案？前者具从源头开始制度建设，

有理想色彩，但采取正确的策略并非不可能。而后者则几乎是现行立法和行政生态与民办教育业界意见相呼应的必然选择。无论如何，以下几个问题都是推进分类管理无法忽略的：

（一）关于营利性或非营利性学校的举办主体问题

《教育法》：“国家鼓励企业事业组织、新修订的第二十六条规定社会团体、。从现行《民办教育其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”

促进法》看来，民办学校的举办主体可以是机构以外的组织和个人。分类

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管理是否意味着上述主体也都可以举办营利性和非营利性学校呢？

《教育法》对于营利性学校，新修订的规定国家财政性经费不能参与举办，但没有禁止国有资产参与举办。可以举办营利性国有企业，国有事业单位（公办学校）可以举办校办产业，也应该可以举办营利性学校。当然，这种类推尚无法律依据。不过现实中有地方“参股”举办民办学校或者将公办转为也有许多公办学校参与举办民办学校，从“股权”的概念上讲，不管是否民办，

这些应当是营利性学校。营利，

对于非营利性学校，草案明确，非营利学校的标准是举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学，剩余资产继续用于教育。个人和企业直接出资办没有经过捐赠的渠道，如何保证剩余资产用于教育，又如何获得捐赠者应当学，

保有的权益？企业和个人作为非营利学校的直接举办者，目前资产风险很大。学校举办者股权结构变化，炒卖学校举办者预期权益，也对学校稳定构成威胁。

按照国际已有经验，非营利性学校举办资金来源可以是任何机构和个人，但举办者应当是非营利组织，基金会办学、教会办学，或者先注册一个非营利性法人（如学校）再筹资举办，符合办学条件之后颁发办学许可证。非营利组织作为举我们没有相关规定；先注册后取得办学资格，我们也没有相应制度。办者，

（二）关于如何引导举办者选择的问题

既然允许举办者在营利性和非营利性之间进行选择，给现有举办者的预期转为营利性学校不存在准入。然而，营利性学历教育特别是义务教就是，

育、学前教育目前完全开放准入是不太可能的。原因是，学历教育学校是通过审批才能设立的，本身没有自由市场准入；而学前教育和义务教育都涉及质量标准并不明确和统一，理论上无法通过市场竞争保证未成年人一生发展，

未成年人的权益和成长发展的质量。尽管法律已经不禁止举办营利性学校，但是营利性学校的公益属性仍然存在。大批民办学校摇身一变成为纯粹营利性对于社会各方面来说是难以接受的。教育公司，

法律应当回答在多大程度上允许学历和学前教育举办营利性学校的问题，防止营利性学校一哄而上。但另一方面，如果既让举办者在营利性和非营利性又对营利性学校作出准入，分类管理就成为一种强制将学校登之间选择，

必然招致民办学校举办者的反弹。那么，只能对现存不符记为非营利的手段，

合条件的民办学校不急于分类，或者拿出足够的优惠引导举办者选择。只有登记为非营利性学校有足够的吸引力、登记为营利性学校有很高的成本，举办者的选择才会符合预期。

（三）关于营利性与非营利性学校的法人治理问题

营利性学校也是培养人的机构，也要遵守教育方针，与营利性企业不同。

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党政各部门对从事学历教育的营利性学校要履行监管责任，甚至要求学校遵守自己的行政指令，这几乎是无法避免的。按照法治原则，要明确这样做的法律依据。

另一方面，目前存在大量的个人和公司直接办学，按照《民办教育促进法》修改草案，登记为非营利性学校后，这些举办主体与学校之间就不存在财产权益关系。那么，他们还有哪些举办者权益，在多大程度上参与学校的管理和运营，必须有一个边界。而这个边界要通过法律对学校法人治理结构作出一些基本规范，保证学校真正与举办者断开财产权益关系，而明确部分“参与或控制、冠名权等。权”

（四）关于产权问题的突破思路

纯粹的非营利组织，举办者不再享有任何财产权力。对民办学校资产的所现行《民办教育促进法》并没有作出规定。但该法提供了一个“奖有权问题，

励”思路：为不与关于非营利组织的其他法律冲突，把民办学校的“回报”定性“奖励”。有人主张这种思路可以移植到对举办者投入资产的处为对举办者的

即当学校终止办学、偿清各种债务后，剩余资产可以以“奖励”的方式理上来，

这种思路会遇到与“合理回报”同样的尴尬，即由归还举办者。笔者担心的是，

于奖励的性质牵强而导致多年不能实施。

为鼓励教育、医疗、养老等社会事业发展，应当研究制定措施，允许民间资医院、养老院等。民间闲产以无偿借用或者低租金的方式参与兴办民办学校、

置的土地使用权、房屋等不动产无偿或低租金用于办学，所有者不取得回报，学校等机构存续期间不得收回，学校法人财产权和资产的最终所有权分离。这样的学校，如果满足办学结余不分配、学校其他办学资金属于捐赠，也应归为非营利性学校，至少享受与非营利性学校同等的税收、财政资助等。如果能够如此，对于解决分类管理面临的资产产权这一难题，将大有助益。

有序推进民办学校分类管理改革

周海涛

近期全面深化改革领导小组审议通过的民办学校分类管理细则，明确

［作者简介］周海涛，北京师范大学教育学部，教授。