《北京行政学院学报））２０１３年第１期 ●法律・社会 中图分类号：Ｄ９１２．２９１文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７６２１（２Ｏ１３）０１—００８９—０６ 我国中央对地方财政调控的法制化思考 口刘志峰熊文钊 （中央民族大学法学院，北京１０００８１） 摘要：财政调控是规范政府行为的重要措施，其有效与否直接影响着经济的平衡与稳定。就我国的现实情况， 如地方政府债台高筑、地区间经济不平衡、地方掌控预算外收入等情况而言，中央对地方财政调控的实效并不如 意。这种格局的形成，除受历史的、体制的、制度固有的不足以及改革的短期效应等多种因素影响外，最为根本的 是调控的非法律化所致。因此，中央对地方财政调控逐步实现法制化，是中央对地方财政有效调控的上策。 关键词：财政调控；中央政府；地方政府；法制化 美国学者布坎南认为，财政调控是规范政府 审计调查的ｌ８个省、１６个市和３６个县本级，截止 行为的重要措施．“在任何情况下．财政规则都能 ２００９年底．政府性债务余额合计２．７９万亿元。其 够限制和恰当调控政府的强制力”［１］。据一项对地 中２００９年以前形成的债务余额１．７５万亿元。占 方官员的实证调查研究中显示．中央对地方的调 ６７．７２％。而时任银监会主席刘明康在２０１０年第二 控方式按重要性程度排序，依次为：立法规制（重 次经济金融形势分析通报会议上指出，根据银监 要性程度为６０％，下同）、行政命令（５５％）、人事安 会公布的数据，截止２００９年年末，我国地方政府 排（４９％）、财政调控（４２％）、国家规划（２７．１％）、纪 融资平台贷款余额为７．３８万亿元，同比增长 律监察（１６．２％）、项目调控（１４．６％）、会议制度 ７０．４％Ｐｌ。这些由不同部门统计的数据是我国地方 （１２．４％）、垂直管理（１１．８％）、协调机制（５．６％）和审 政府高额负债的真实写照。地方政府高额负债，势 计（５．６％）囡。 必扩大财政风险。“根据现行行政体制内置的逻 辑，下级政府的债务压力、财力缺口实际上就是上 一、我国中央对地方财政调控的现状扫描 级财政的推定（隐性）或有负债。地方政府在防范 随着我国改革进程的深入．在中央与地方之 公共风险方面起着基础性作用．地方政府的财政 间形成了选择性集权、多元化分权以及差异化放 状况在很大程度上决定了整个财政体系的稳定性 权的模式。中央在财政体系中占主导地位，运用多 和可持续性。……上级政府对下级政府实际上承 种方式对地方财政实施调控，取得了一定的成效， 担着无限责任，由政府或由负债形成的财政压力， 但调控效果并不如意，距预期目标尚远。 会由基层政府向上层层传递，压力最终势必汇聚 （一）中央对地方财政调控不力的表现 到中央政府。”闱ｍ地方的高额债务，最终的责任承 １．地方政府高额负债 担者是中央，而在无风险分担机制以及无有效监 在我国，中央一直是财政制度变迁的主导，且 控措施的情况下，必然会使整个财政风险状况进 掌握大部分正式财政收入。地方由于预算内收人 一步恶化。 的不足以及更多的支出责任，再加上地方官员为 ２．地区间经济不平衡 仕途发展，都拼命上项目、跑贷款，增加预算外收 中国现行的财政分权体制导致了横向财政严 人，发放债务，最终导致地方政府债台高筑。例如， 重不平衡，主要表现为东西部地区之间、城乡之间 ２０１０年由国家审计署发布的《关于２００９年度中央 的不平衡。以２００５年为例，东部地区的总财力为 预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示， １０９３９．４亿元，而西部地区却仅有５０５７．９亿元，不 收稿日期：２０１２—１１—１５ 基金项目：国家社会科学基金重点项目（１１ＡＦＸ０１０） 作者简介：刘志峰（１９７５－），女，中央民族大学法学院讲师；熊文钊（１９６２－），男，中央民族大学法学院教授、博士生导师。 一８９— 《北京行政学院学报））２０１３年第１期 ●法律・社会 及东部地区的一半。就具体省区而言，２００５年财力 最强的广东省拥有１７０５亿元的雄厚资金，而宁夏 分作任何规定。目前，虽有几部涉及中央与地方财 政关系的法律，如《税收征收管理法》、《预算法》、 《审计法》等，但其中涉及中央对地方财政调控的 回族自治区仅有１１９．３亿元，青海省仅为１２５．６亿 元．面积广袤的新疆仅４１８亿元。就人均财力而 言，“最富裕省的人均支出比最贫困省的人均支出 几乎高２０倍。［５１８５地区间经济发展的不平衡，很有 可能引发民众对于国家“合法性”的认同危机。财 政公平意味着各地区的分配要“生存条件一致”， 如社会保险、卫生保健、教育和社会福利等服务项 目。而地区之间发展的不平衡必然带来财政地位 的差异。富裕地区的人总比贫困地区的人享受更 多的财政利益。这种差异直接会影响到人们对政 府权威的认同。 ３．中央无法调控地方的预算外收入 内容少且很原则，操作性很差。政策因此就成为调 控财政的主要方式 “中国对中央与地方的权限调 整，基本属于政策性调整。一个红头文件下来，就 可以将某些权力下放给地方：又一个红头文件．就 可以将地方的权力收归中央。”［６１由于政策自身固 有的局限性，中央政府运用政策调控地方财政时。 表现为变动频繁，随意性、盲目性、不确定性大，稳 定性、连续性差。“据估计，我国财政体制大的变动 至少有１６次，小的变动还有若干次．平均ｌ一５年 就变动一次。”［７１改革开放以前，“５０年代变动了５ 次，６Ｏ年代变动了２次，１９７０—１９７６年变动了５ 地方政府享有预算外收人，源于计划经济条 件下地方财政自主权较小。地方政府通过乱收费、 乱罚款、乱摊派或将预算外收入挪至制度外形成， 完全在体制外运行．中央政府对地方政府的预算 次，共计变动了ｌ２次……始终没有形成稳定的中 央与地方财政关系，每一次体制调整或者政策调 整，都为下一次新的调整作了准备，从未跳出‘是 中央集权，还是地方分权’的圈子。”ｆｓ１政策的频繁 外收入很难调控。地方政府的非正式收入使得政 调整和变动，使得中央与地方的财政关系变化无 常．这为中央调控地方财政增加了难度。 府行为越来越像唯利是图的企业．而不是处理公 共事务的机构。地方预算外资金主要用于消费和 投资领域．尤其是投资领域，中央政府的宏观调控 很难得到落实。如中央政府三令五申调控基建规 模和银行贷款．但地方投资规模仍然在扩大，资金 大部分来源于预算外收入。“地方政府预算外财政 资金收支占全部预算外资金收支比重９Ｏ％以上。 地方预算外资金损害了支出和政府优先事项之间 的关系，扭曲了激励机制，导致了对收入来源而非 ２．财政预算的非法制化 “预算是政府生命之血液．如果我们用‘政府 应作什么’的说法来代替‘政府在预算中应该作什 么的’的话，则预算在政府中的核心地位，就更加 清楚了。” 般而言，政府的所有活动都应在政府 预算之中。我国长期以来不是政府编制服从预算， 而是预算服从编制。虽然原则上各级人大代表会 每年都要对各级财政预算进行审议，但由于财政 预算往往只是粗线条地框架形式，在具体实践中， 政府对具体项目的支出弹性较大。例如．２００６年 １－１ １月全国财政收入累计完成３６０８４亿元，同期 增长２４．７％①，已然超额完成了全年收入预算 服务供应的过度关注，进而加大了预算管理的成 本。”［５１５－６在既没有中央的调控、又缺乏详细法律规 范的情况之下，预算外资金的自主程度越高，预示 着财政性资金集中性越低，财政权力的行使必然 很难被有效调控和约束。 （二）中央对地方财政调控的障碍分析 ３５４２３．３８亿元的任务。且远远超过了年初人大会 议审批的预算收入增幅１２％的规定②，其超收数额 达到６６０．６２亿元。然而，在大量超收已于年度终了 前确认的情况下，仍旧于当年１２月１４日发行了 ２６０亿元记账式国债③。相反，政府行为左右预算， 尤其是地方政府。往往是预算内保吃饭，预算外搞 建设。“虽然中央政府在利益共享机制中具有更大 的发言权．完全调控了税权，而且也集中了超过 冰冻三尺非一日之寒，上述财政格局的形成， 既是多年的积淀，也与改革的短期效应有关。或 许，扩清积弊才是有效改革财政调控的上策。 １．中央调控方式的非法制化 非法制化调控方式是中央不能有效调控财政 的首要原因。我国《宪法》在对权力机关和行政机 关划分权力的同时，并未对中央与地方财权的划 ５０％的全国财政收入。但由于中央政府对地方政府 ①数据来源，“以科学发展观统领财政工作大力促进构建社会主义和谐社会”——２００６年１２月９日财政部长在全国财 政会议上的讲话。 ‘ ②数据来源：中华人民共和国财政部：关于２００５年中央和地方预算执行情况与２００６年中央和地方预算草案报告—— ２００６年３月５日在第十届全国人民代表大会第四次会议。 ③数据来源：财政部发行２００６年记账式（二十一期）国债，ｈｔｔｐ／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｎｅｗｓ． 一９ｆ１一 《北京行政学院学报））２０１３年第１期 ●法律・社会 的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政 金５６．６６亿元：按项目分配的９２项．涉及资金 ２９９．２２亿元，具体分配到３０８１８个项目单位。其中 １０万元以下的项目有９４１５个，平均每个项目仅 ３．４万元。这种分配主观性、随意性大，导致“跑部 钱进”，如地方在争取中央财政援助时按重要性排 府实际上具有很大的财政自主权。没有税权，但地 方可以‘自赋’收费权；没有发债权，但可以借债； 缺少发言权。但可以用地方公共风险来增加讨价 还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有 优势；但从另一方面来看，在风险分配中，地方占 有优势。地方总是可以利用各种风险事件来巧妙 序为“中央领导人到本地区考察、‘跑部钱进’、全 国性财政会议。”【 ｑ这种非制度式的财政援助，必然 会形成“富省越富、穷省越穷”的局面。 地把风险转移给上一级政府。” ３．中央对地方税调控过严 分税制改革以来．中央集税收立法权、税种开 征停征权、税目增减权、税率调整权于一身。中央 二、单一制国家中央对地方财政的调控经验 我国属于典型的单一制中央集权型国家．其 通过转移支付制度，获得了大宗的收人分配权。 《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》 （国发［１９９３］第８５号）规定：“中央税、共享税以及 地方税的立法权都要集中在中央。”《国务院批转 国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》（国 发［１９９３］第９０号）规定，“中央税和全国统一实行 的地方税的立法权集中于中央”。由此可见，中央 政府完全掌控税权。一方面，财政部运用地方财 权，当地方未遵循中央的政策，财政部将应当返还 给地方的税收收入扣留：另一方面，财政部有权决 他单一制国家多年来的财政调控经验，可作为我 国财政调控改革的有益参考。 （一）法国 法国自１９８２实施地方分权改革以来。先后通 过近百部法律，颁布了近千项法令，逐步明确了地 方行政划分和各级地方的法律地位。形成了地方 分权型单一制的国家体制。这为法国中央与地方 财政关系奠定了坚实的法律基础，法国地方财政 在法律上具有独立的地位，形成了地方财政自治 定转移支付的比重。中央对地方税收的严格调控， 造成了地区经济发展的极度不平衡，弱化了地方 的模式。２００３年３月２８日宪法性法律修改了宪法 第７２条．在新条文第７２条第２款中以宪法的形 式固定了地方财政自治这一原则。１９８２年的《权力 下放法案》、２００４年的《地方财政自治的组织法》等 法律是法国财政制度主要的法律依据。以此为基 础法国实行分级财政，中央、大区、省和市镇各级 财政收支划分明确。各级财政之间不存在隶属关 政府提供公共产品的责任 ｔ７，地方税的设置失去 了原本意义，“在中国，地方政府收入全部是政府 间转移支付关系的组成部分。因为地方政府不能 影响税基和税率，实际上没有真正的‘地方税”’ 。 地方财政收入远远小于其支出。为缓解收入与支 出严重不匹配。地方实行“税不够费来补”，羊毛出 在羊身上，地方财政负担直接转嫁给个人和企业， 收费规模不断扩大、膨胀。长此以往必然会带来个 人与国家关系的紧张与不稳定。 系。财政预算由各级议会决定．国家仅对地方的三 级财政进行事后监督。 法国财政收入构成主要是各项税收，其中，主 要税种是所得税、公司税、石油产品消费税和增值 税．它们是法国大而稳定的税源，这四个税种占了 ２００８年法国近９０％的国家税收收入【 。法国税种 有５０多种，其他收入数额较小。税收分国家税和 地方税，全部列入中央预算，不与地方分成；地方 税数额不大。全部列入地方预算。中央享有大宗税 收权，全国各税的征收由中央统一管理，征收后再 ４．转移支付制度非法制化 我国转移支付存在的主要问题有：首先，转移 支付结构不合理，新旧并存、形式繁多；其次，分配 方法不规范。除过渡期转移支付在全国范围内实 现了统一的公式化分配外，其他多采用基数法。即 不考虑各地财政收人能力和财政支出的差异，以 前一年的实际执行数或前两年的平均数作为基 数，进行存量不动、增量调整的分配。基数法不但 不能缓解财政能力的差异．反而加剧了地区间的 不平衡；再次，分配不透明，缺乏客观公正的标准。 按税种的划分规定拨付给地方。在法国的税收总 额中，地方税仅占１５％［１３１。由于地方税收收入所占 比重较小，一般无法满足地方承担各项事务的财 政支出需要．法国实行中央对地方的补助制度，使 得地方对政府的依赖性较强。中央享有税收立法 权．地方税的征收制度和征收标准一般由中央统 例如，《关于２００６年度中央预算执行和其他财政 收支的审计报告》显示，２００５年中央财政补助辽 宁、陕西、内蒙古、湖南、贵州五省（区）的１９０项转 制定，地方政府在统一的规定下根据本地的情 况制定一些具体的征收办法．确定本地地方税的 一移支付中，有５３项存在交叉重复的问题，涉及资 一适用税率。另外，法国实行的是纵向集权型财政体 ９１— 《北京行政学院学报））２０１３年第１期 ●法律・社会 制，中央财政收入占整个财政收入的８０％ｔ ２１２６７，中 央对地方经济采取多种形式进行调控，平衡地区 间差异。法国的中央政府对于地方团体的财政预 算的编制及执行都可以进行监督。对于地方团体 所制定的法规．国家代表可以通过向行政法院起 配、税种比较和税收数量等方面均占绝对优势。 “中央征收的税款约占税收总额的６５％，地方负责 征收的税收只有３５％”㈣。为保证地方政府必要的 资金来源。中央政府通过国家让与税、国家下拨 税、国库支出金等方式向地方拨款。使地方政府的 财力和其承担的事务趋于对等。 在日本．中央与地方的税收收入之比为６７：３３ 左右，财政支出之比为１：１．６左右．在财政收入方面 中央大于地方。相当于地方的两倍：而在财政支出 诉及上诉等方式进行监督。 （二）英国 英国中央政府对地方的财政调控已经形成了 较为完善和规范的法律制度，《权利法案》与《大宪 章》等法案共同构成了“非赞同勿纳税”的宪法原 方面中央小于地方，只相当于地方的６０％左右。中 央将一部分财政收入，以转移支付的方式作为地 方财政支出的补充．省级政府和地方政府对转移 则。１７８７的《统一基金法》、１８５４年的《公共收入统 基金法》以及１８６６年的《国库和审计部法》等相 关法规的实施，中央对地方的财政调控主要以前 一支付的依赖程度很高．转移支付收入占省级政府 总收入的４９．２％，地方政府的４５．９％ ２１ 。日本中央 述法律为依据。政府所有收人都应该纳入统一基 金，所有支出都应由统一基金支付．使得预算制度 法律化。英国中央对地方财政调控的措施主要有： （１）财政拨款和转移支付。在英国地方财政主要收 人的构成上。来自中央政府拨款的比重较高，地方 政府运用转移支付制度。基本实现了中央与地方、 地方与地方政府之间的财政纵向与横向的平衡。 （四）单一制国家财政调控的启示 从上述单一制国家中央政府对地方财政调控 的方式以及过程来看．其共同的经验为： 第一，中央对地方财政调控的法律化。从前述 几个国家的做法来看．中央政府对地方的财政调 控以法律为主要依据，无论是在宪法性法律文件． 还是具体的财政制度。在每个环节中都制定了较 为完整的法律制度．在中央与地方之间形成了稳 定的财政关系，地方政府享有一定的财政自治权， 中央政府也能够有效地运用法律和财政实力对整 个国家的财政实施有效调控。以税收为例，各国大 致上将中央税收权限置于各级地方税收权限之 对中央拨款的依赖极强。英国转移支付的目标是 实现财政支出纵向与横向的平衡．基本公共服务 的均等化。中央政府运用“典型因素分配法”予以 核定对地区、郡、区的转移支付，有专项补助和地 方补助两种；（２）对地方预算的监督和指导。地方 政府每年的收入、支出预算都必须经中央政府批 准，甚至地方税的税率中央政府也严格把关；（３） 财务审计。通过审查地方借款计划和财政收支账 目，中央政府有权根据审查结果调整地方政府的 财政收入和支出安排。 英国的税收立法权高度集中。完全由议会行 上，使地方税权受到中央税权的制衡。当然，这种 制衡并不是行政型的隶属关系．而是相互间的法 律关系。 使。地方政府无税收立法权．不能设置税种、开征税 收，但是可以确定地方税的税率。地方政府享有零星 的税收征收管理权。英国税收权高度集中，保证了中 央政府在财政总收入的比重．为中央政府调控经济 运行以及调控地方财政提供了良好的平台。 （三）日本 第二，保持中央政府在财政中的主导地位。就 法国、英国、日本的经验而言，中央与地方之间实 施的是分级财政。一般而言，一级政府、一级财政、 一级预算。分级财政不等于削弱中央政府在财政 中的主导地位，相反，各国采用多种方式在保证中 在日本，中央对地方的财政调控主要是通过 法律，如《地方自治法》、《地方财政法》以及１９９９ 年通过的《地方分权一览法》等较为详细具体的规 定了日本的财政制度。在日本财政法律制度中，中 央政府确保自主财政来源的主要法律依据是《财 央财政主导地位的前提之下，赋予地方政府一定 的财政权限和财力。中央对财政收入的主要来源 实行有效调控，中央掌握重要税种的立法权，开 征、停征权，减免税权及税法解释权。在财政支出 方面．中央政府支出所占比重较小，地方政府的支 出占较大的比重，这样使得中央政府在财政中处 于优势地位，为社会财力再分配、建立相应的财政 调控制度、调整方式以及社会经济稳定提供了必 政法》、《法人税法》、《所得税法》、《消费税法》等。为 确保中央财力对地方的绝对优势．日本实行的是 财政权集中有利于中央的分税制．并使各级政府 都能直接掌握一定的财源。日本的财政收人来源 于税收收入、专卖收人、国营企业利润收入、公债 收入等，其中税收占得比重最大。中央在税源分 一要的财力保障。 第三，转移支付制度规范。各国在财政转移制 ９２— 《北京行政学院学；｝Ｅ））２０１３年第１期 ●法律・社会 度方面虽有差异。但共性也是比较明显的。首先， 中央财政均掌握了超出其提供全国性公共产品所 需的财力。占整个国家财政收入的比重较高。中央 运用灵活的转移支付。对地方财政给予适当调整， 使中央政策得以贯彻实施；其次，转移支付均实现 了法制化并有程序性支持；最后，运用比较科学的 计算公式确定转移支付的规模。 三、我国中央对地方财政调控的法制化路径 为提高我国中央对地方财政的调控能力。实 收入额的比重，一般都在６０％以上，如日本、法国、 美国等。因此，这一比重有待提高。另外，我国与其 他国家相比，通过支出体现的调控能力仍然有较 大差距。中东欧转轨国家的经验证明，若国家总财 力以及中央政府相对财力持续保持低水平，就会 在国家财政能力和实际需求之间出现较大的缺 口．由此会引发一系列的政治经济问题。可见．充 足的财政实力是中央政府有效调控经济的前提。 （三）中央对地方财政预算管理的法制化 建立完整规范的政府预算、硬化各级政府的 现地区间的经济平衡，有必要针对现有机制的不 预算约束，是中央调控地方财政的必要举措。透 足进行相应的改革。结合我国财政调控现实，借鉴 明、严格的预算限制迫使地方政府量人为出，也能 单一制国家的经验。需要从以下几个方面完善我 迫使地方官员对他们的选择承担责任。诚如学者 国中央对地方的财政调控。 所言．“概一国之法治，莫重于规范国家权力的运 （一）逐步实现中央对地方财政调控方式的 作，限权之关键，首当是对国家财权的掌控。而控 法制化 财之要义，则在于支配‘国家钱包’的预算”［１６１。 政策、命令等调控方式，是中央不能有效调控 首先，修订《预算法》。由于现有《预算法》与 地方财政的重要障碍。因此，中央对地方的财政调 《预算法实施条例》规定的粗线条，使得预算流于 控应转向法制化方式．运用法律的方式明确中央 形式，而“政府行为法治化的一个标志就是预算 与地方之间的关系、职责、权限分配等基本原则和 法治化” 。因此，修订后的《预算法》至少要规定 相关制度。这样，地方对于中央有稳定的预期，防 财政管理体制、财政职能基本原则、适用范围、调 止上级政府运用政治权威随意变更其与下级政府 控机制、决策程序、法律责任等；合理的地方支出 的财政关系。避免种种“上收财权、下放事权”的财 基础的原则和方法；公共预算和资本预算两种支 政机会主义的行为。政府职责划分的法制化是分 出的分类标准以及各级实现平衡的途径：中央与 级财政的逻辑起点，按照马斯格雷夫对财政职能 地方预算资金制度；各级金库的设置和管理办法 的论述．各国对各级财政职能进行了大致相似的 等内容；其次，推动预算公开。随着２００８年实施 划分：稳定和分权的职能主要由中央政府履行，涉 的《政府信息公开条例》，预算信息公开取得了较 及稳定的事权和财政收支权限应划归中央政府及 大的进步，２０１０年财政部出台了《关于进一步做 其财政；配置的职能主要由地方政府履行，有关配 好预算信息公开工作的指导意见》，标志着预算 置的财权和事权由地方政府及其财政掌握。 公开向制度化的方向发展。２０１１年３月８日，财 （二）增强中央政府的财政能力 政部公开承诺。各个部门要公开“三公经费”，是 财权是任何政权的基础，要提高中央对全国 政府公共权力自我约束的一次展示。推行政府预 的宏观调控能力．就需要强有力的中央财政作为 算公开是值得肯定的举措，这是形成良性预算体 后盾。“近几十年来，世界各国伴随着经济发展和 系的良好平台。 财政收支规模的扩大。国家财力特别是中央财力 （四）财政转移体系的法制化 的集中程度相对提高。财政活动的领域即范围逐 为使转移支付充分发挥其应有的功效，必须 步增加．致使财政政策的宏观调控功能呈现不断 对其进行规范。 强化的趋势．从而为国家实施宏观经济调控提供 首先，完善财政转移支付法律体系。纵观世界 了相对充裕的财力基础”０５１。 各国，政府间财政转移支付制度的法制化是共有 我国１９９４年的财税制改革虽然提高了中央 特征。规范转移支付的首要措施是制定和完善相 财政收入占全国财政收入的比重．扭转了中央财 关法规，如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》、《财 政长期被动乏力的局面．增强了中央财政的宏观 政监督法》等，尤其在《预算法》中，需要增加财政 调控能力。但由于地方政府具有较强的收人增长 转移支付的内容。赋予财政转移支付相应的法律 能力，以及中直国有企业效益普遍下降等原因，中 地位。 央财政收入占财政总收入总额的比重仍在５０％左 其次，选择合理的转移支付模式。就现有的国 右。按照发达国家的经验，中央财政收入占财政总 际经验而言，政府问转移支付模式主要有单一的 一９３— 《北京行政学院学报｝２０１３年第１期 ●法律・社会 ［３］刘明康．０９年末地方融资平台贷款余额７３８ ｚ－４ｒ￣［ＥＢ／ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｑｑ．ｃｏｍ／ａ／２０１００５２５／００１９７７．ｈｔｍ． 自上而下的纵向财政平衡和以纵向为主、纵横交 错的财政平衡。这两种模式各有利弊，单一纵向模 式操作简便，具有稳定性和透明度。但对下级政府 强制色彩浓厚；纵横交错模式，由于地方政府参与 了转移支付过程，体现了地区间的相互支援，但操 作比较复杂。从长远发展来看，我国应采取纵向为 主、纵横交错的模式，这一模式更符合我国单一财 【４］刘尚希．财政风险及其防范问题研究［Ｍ】．北京：经济科学 出版社．２００４． ｆ５】黄佩华，迪帕克等．中国：国家发展与地方财政［Ｍ］ 北京： 中信出版社．２００３． ［６］薄责利．集权分权与国家兴衰【Ｍ］．北京：经济科学出版 社．２００１：２２１． 政体系和地区间发展不平衡的现实．可以实现国 家宏观调控的政策目标，并解决财政落后地区公 共支出的不足。 【７ｌ王文华．中央与地方政府财政关系的博弈行为分析Ⅱ１．社 会科学研究，１９９９￣）． ｆ８］王绍光．分权的底限『Ｍ］．北京：中国计划出版社，１９９７：３３． 第三，优化转移支付结构。须打破现有的转移 支付结构，建立科学规范的转移支付制度。首先， 归并现行种类繁多的一般性转移支付。建立规范 的均衡化补助；其次，规范财力性转移支付，将特 定用途的财力性转移支付实行专项管理；第三，建 立规范的专项转移支付制度，加强对专款的管理。 第四，推进省以下财政转移支付的制度建设。 在一个由多级政府组成的国家里，政府间的转移支 付通常也是由多个环节构成。我国地区间发展的不 平衡，特别是城乡之间的经济的差距，要求结合我国 政权划分的体系，建立与之相对应的转移支付制度。 其一，凡是没有开始建立省以下规范化财政转移支 ［９１尼古拉斯・亨利．公共行政与公共事务［Ｍ１．张昕等，译．北 京：中国人民大学出版社，２００２：３５５． 【１ ０］罗伊・鲍尔冲国的财政政策——税制与中央及地方的 财政关系［ＭＩ．许善达等，译．北京：中央税务出版社， ２０００：１５７． ［１１１胡鞍钢．地方干部如何看待中央与地方关系制度化Ⅱ】． 领导文萃，２０００（１）． 【１ ２］熊伟．政府间财政关系的法律调整［Ｍ１．北京：法律出版 社．２０１０． ［１ ３］委维状．国际财政制度比较【Ｍ１．北京：中国财政经济出 版社．１９９１：４６９． ［１ ４］周波．政府间财力与事权匹配问题研究［Ｍ】．大连：东北 财经大学出版社．２００９：１１２． 付制度的地区，应当考虑把属于完善分税制改革的 工作配套落实。其二，将转移支付与预算相结合。 参考文献： …１布坎南．宪政经济学ｆＭ】．北京：中国社会科学出版社， ２００４：１３２． ［１５】苏明．国外中央与地方财政分配关系的特征与借鉴田． 经济纵横，１９９３（１２）． 【１ ６］徐志雄．现代宪法论［Ｍ］．台湾：元照出版有限公司， ２００４：３６０． 【１ ７】刘剑文．民主视野下的财政法治【Ｍ］．北京：北京大学出 版社．２００５：１２０． ［２】潘波，魏建．我国纵向府际关系法治化实证研究——基于１４ 个省、直辖市问卷调查数据的分析ｏ】．武陵学干Ｉ１２０１０（３）． （责任编辑张勇） Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｖｅｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｆｎａｎｃｅ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｅａｓｕｒｅ ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｅｈａｖｉｏｒ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｏｒ ｎｏｔ ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｗｉｌｌ ａｆｆｅｃｔ ｔｈｅ ｂａｌａｎｃｅ ａｎｄ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ ｏｆｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｙ．Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｈｅｎｏｍｅｎ￣ｓｕｃｈ ａｓ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ａｒｅ ｈｅａｖｉｌｙ ｉｎ ｄｅｂｇ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｉｍｂａｌａｎｃｅｓａｍｏｎｇｄｉｆｅｒｅｎｔ ｒｅｇｉｏｎｓ，ｌｏｃａｌｇｏｖｅｍｍｅｎ￣ｃｏｎｔｒｏｌａｌｏｔｏｆｏｆｆ－ｂｕｄｇｅｔｒｅｖｅｎｕｅ ｓｈｏｗｔｈａｔｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｖｅｒｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓｆｉｎａｎｃｅｉｓｎ’ｔ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕ１．Ｉｎａｄｄｉｔｉｏｎｔｏｔｈｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｆａｃｔｏｒ，ｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｆａｃｔｏｒｔｈｅ ｓｈｏｒｔ—ｔｅｒｍｅｆｆｅｃｔｏｆｒｅｆｏｒｍａｎｄ ＳＯｏｎ，ｉｔ’Ｓ ，ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆｎｏｎ—ｌｅｇａｌｉｚｅｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｂｅｓｔ ｗａｙ ｏｆｃｅｎｔｒａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｖｅｒ ｌｃａｏｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ ｆｉｎａｎｃｅ ｉｓ ｔｏ ｒｅａｌｉｚｅ ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅｌｙ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｉｎ ａｃｃｏｒｄａｎｅｅ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｌａｗ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ；ｃｅｎｆｆａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｌｅｇａｌｉｚａｔｉｏｎ ——９４——