控制性详尽规划与法定图则
李 迅
（ 2004年 6月 17日）
1. 什么是控制性详尽规划
2. 控制性详尽规划产生的背景和条件 3. 控制性详尽规划的作用与合用范围
4. 怎样编制控制性详尽规划 （程序、 内容、深度、成就表达）5. 控制性详尽规划的特点 6. 法定图则产生的背景和条件 7. 法定图则编制、审批、实行制度 8. 法定图则编制方法（内容和深度） 9. 法定图则与 控制性详尽规划 的比较
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控制性详尽规划和法定图则(演讲稿)
1.什么是控制性详尽规划
我国详尽规区分为控制性详尽规划和修筑性详尽规划两个层次。 控制性详尽规划是以城市整体规划、分区规划为依照，以落实整体规划（分区规划）企图为目的，以土地使用控制为重点，详尽规定建设用地性质、使用强度和空间环境，
规定各种用地适建状况， 增强规划设计与管理联合、 规划设计与开发连接， 将总
体规划的宏观控制要求，转变为微观控制的转折性规划编制层次。自 1988 年温州、桂林等城市展开控制性详尽规划的时间以来， 全国各地陆续进行了这方面的工作。经过几年各地的全面推行和实践， 证明控制性详尽规划是我国城市规划编制工作中不行缺乏的编制层次。 同时，我国于 1991 年 10 月宣布实行的 《城市规划编制方法》中，已经明确了控制性详尽规划作为城市详尽规划编制阶段中的第一编制层次。
《城市规划编制方法》（1991 年 9 月 3 日建设部令第 14 号公布）第二十一条规定，“详尽规划的主要任务是：以整体规划或许分区规划为依照，详尽规定建设用地的各项控制指标和其余规划管理要求， 或许直接对建设作出详细的安排和规划设计。详尽规区分为控制性详尽规划和修筑性详尽规划。 ”第二十二条规定，“依据城市规划的深入和管理的需要，一般应当编制控制性详尽规划，以控
制建设用地性质、 使用强度和空间环境， 作为城市规划管理的依照， 并知道修筑性详尽规划的编制。控制性详尽规划的任务是： 以整体规划或许分区规划为依照，详尽规定建设用地的各项控制指标和其余规划要求， 作为规划管理的依照， 并指导修筑性详尽规划。 ”
2. 控制性详尽规划产生的背景和条件
2.1 控制性详尽规划产生的背景
我国的城市规划编制程序， 从前基本为“整体—分区—详尽” 这样一个模式，跟着我国的改革开放的不停深入， 社会主义市场经济逐渐成立， 我国的城市规划编制工作在长久的实践过程中， 不停总结、 不停汲取国内外有利经验、 不停适应新局势，使我国的城市规划编制程序不停地充分和完美， 所以控制性详尽规划的
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产生也就有着必定的必定性， 即是城市规划适应我国经济运转体制重要改革的必
然产物。
2.2 控制性详尽规划产生的条件
我国经济运转体制由计划经济系统向社会主义市场经济系统的转变， 促进城市建设系统发生了深刻变化， 与城市建设有关的各方面提出了众多亟待解决的新问题，也使城市规划编制工作碰到亟待解决的新问题， 这就为控制性详尽规划的产生创建了必定条件。
（1）土地使用制度改革。 因为国有土地由过去的无期无偿使用，转变为有期有偿使用， 使城市土地拥有了价值。 这就要求在城市建设中， 一定运用商品经济的价值规律和市场体制来调停城市土地的供需关系， 利用土地级差， 合理配置土地，优化城市用地构造，充足发挥城市土地的使用效率。
（2）建设方式与投资渠道的变化。 我国的城市建设逐渐由自由行分别建设转变为房地产综合开发， 投资渠道渐渐增加， 促进房地产经营体制变换， 其综合开发的产品主假如土地和房子， 这些产品均可作为商品进入市场互换， 从而促进房地家产快速复兴。 这样在城市建设中， 一定对城市土地开发推行全面、 微观的控制，使城市整体规划落在实处，房地家产可以有序、健康地发展。
（ 3）城市经济、家产、社会等构造的调整。 因为社会主义市场经济的确定，商品经济的发展， 第三家产的快速发展， 促进城市经济构造、 家产构造和社会结
构进行大调整， 致使了各方面对城市用地需求的重要变化。 这就要求城市规划工作者在城市建设中一定深入、 增补、完美城市整体规划， 合理调整城市用地构造与布局，并落实到对每一块建设用地进行控制。
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3. 控制性详尽规划的作用与合用范围 3.1 控制性详尽规划的作用
是连结城市整体规划（或分区规划）与修筑性详尽规划，并起到 承前启后作用的重点性编制层次，
从而增强了规划工作的科学性
是规划与管理、 规划与实行连接的重要环节， 是规划管理的依照
控制性详尽 规划的作用
为城市土地有偿使用和开发建设创建了条件
对修筑性详尽规划及城市设计拥有必定的指导作用
图 1 控制性详尽规划的作用
3.2 控制性详尽规划合用范围
为有效的控制城市建设用地，提高环境质量，指导修筑性详尽规划和城市
设计；为开发建设综合效益的宏观控制土地有偿使用和规划管理供给依照，
均需
编制控制性详尽规划。详细包含开发区、城市中心区、旧城区、商业区、居住区 等。
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4. 怎样编制控制性详尽规划
控制性详尽规划的编制程序如图
5 所示。
1、接受任务，明确指示精神及宏观要求，安排工作计划
2、采集基础资料
按前面“现状资料 的采集”要求采集
采集地方规划管 理的法例、规定和 条例
开发建设 单位的规 划建议
现场踏勘 采集有关 资料
市领导和主管部 门对规划的指导 建议
有关现状资料
3、编制控制规划初步方案
对现状资料 进行剖析
确 定 总 体 构想假想
绘 制 图 则方案
拟订控制指标 和参照指标
确定每个地块 的控制要求
编制规划文本、 说明书、图则
4、向上司主管部门报告
5、改正后形成正式控详规划成就上报城市政府审批
图 2 控制性详尽规划的编制程序
《中华人民共和国城市规划法》 （ 1989 年 12 月 26 日第七届全国人民代表大
会常务委员会第十一次会议经过）第十二条规定： “城市人民政府负责组织编制
城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划， 由县级人民政府负责组织编制。 ”
第二十一条：“城市详尽规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详尽
规划，除重要的详尽规划由城市人民政府审批外， 由城市人民政府城市规划行政
主管部门审批。”
4.1 现状资料的采集
《城市规划编制方法实行细则》（1995 年建设部公布）第二十八条规定：“控
制性详尽规划需采集以下基础资料：
（一）整体规划或分区规划对本规划地段的规划要求，相邻地段已赞同的
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规划资料；
（二）土地利用现状，用地分类至小类；
（三）人口散布现状；
（四）建筑物现状，包含房子用途、产权、建筑面积、层数、建筑质量、保存建筑等；
（五）公共设备规模、散布；
（六）工程设备及管网现状；
（七）土地经济剖析资料，包含地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式等；
（八）所在城市及地域历史文化传统、建筑特点等资料。 ”
控制性详尽规划所需基础资料
序 号
内
整体规划或分区规划对本规划地段的规划要求 正确反应现状的地形图
土地利用现状资料：用地性质、范围、容量、用地均衡、红线地点以及四周的用地 状况，用地分类至小类
现状人口资料：人口密度、人口散布、人口构成等
建筑物现状资料：工业民用建筑的建筑质量、房子用途、产权建筑面积、层数、保 留价值等
公共设备的规模、散布、用地范围、级别等 工程设备及管网现状
土地经济剖析资料：地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式等 所在城市及地域历史文化传统、建筑特点、风采景观等资料 其余有关资料
容
,相邻地段已赞同的规划资料
表 1
1 2
3
4
5
6 7 8 9 10
4.2 控制性详尽规划的编制内容
控制性详尽规划的编制内容是在整体规划或分区规划的指导下，主要以对
土地使用控制和综合环境质量控制为主要内容（图
2）。
《城市规划编制方法》（1991 年 9 月 3 日建设部令第 14 号公布）第二十三
条规定：“控制性详尽规划应当包含以下内容：
（一）详尽规定所规划范围内各种不同使用性质用地的界限，规定各种用
地内适建，不适建或许有条件地赞同建设的建筑种类；
（二）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规
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定交通进出口方向，泊车泊位、建筑退后红线距离、建筑间距等要求；
（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；
（四）确定各级支路的红线地点、控制点坐标和标高；
（五）依据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设备的用地界限；
（六）拟订相应的土地使用与建筑管理规定。 ”
（ 1）土地使用性质细分及其兼容范围控制
在这一阶段土地使用性质细分及其兼容范围的控制是较为重要的内容，对 城市用地控制、土地出让转让提出标底条件及指导修筑性详尽规划编制拥有重要
意义。
因为控制性详尽规划属详尽规划阶段的编制层次，这就决定其对城市土地
使用性质的细分，一定进行“定性、定位”的详细控制。
控制性详尽规划编制内容
土地使用性质细分及其兼容范 围控制
土地使用 强度控制
综合环境质量控
制
定 性
定 量
定 定
开 发 容 量 控 制
主 要 公 共 设 施 与 配 套 服 务 设 施 控 制
道 路 及 其 设 施 与 内 外 道 路 关 系 控 制
城 市 特 色 与 境 观 制
工 程 管 线 控 制
环 景 控
规定合理的土地使用兼容 范围
规划文件：文本、说明书、附件 规划图纸：表现控制内容的有关图纸
图 72 控详规划编制内容图
则：地块控制要求、指标系统
图 3
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定性：即确定城市土地详细地块性质，一定将其区分至小类以下，才能达
到编制深度要求。
定量：即确定每片、块建设用地面积及建设用地上所庙宇项目的用地面积
和可开发建设量。
定位：即确定大、中、小类城市用地，特别小类以下建设用地或建设项目
（如中小学、托幼等）的规划范围或规划的详细地点、界限。
（ 2）土地使用强度控制 —— 建筑占地、建筑面积（容积率） 、建筑高度土地使用强度控制，本质上就是对开发（建筑）容量的控制。它不单与土
地的投入产出和开发的利润率真接有关， 并且与民众利益、 与三个效益的一致息息有关，因此，要做到对每片、块不同性质的建设用地进行科学、合理、详细的容量控制，一定谨慎确定其建设用地的使用强度控制指标。
需控制的主要指标有建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度等。
（ 3）综合环境质量控制
①主要公共设备与配套服务设备控制 。城市公共设备是城市的行政办公、
商贸、经济、教育、卫生、体育、市政以及科研设计等机构和设备的统称。城市
配套服务设备是指为知足城市居民基本的物质与文化生活需要，
与居住人口规模
相对应配套建设的公建项目。 在控制性详尽规划编制中， 一定对上述两项内容进 行详细控制，以便在修筑性详尽规划中获取贯彻落实。
对城市公共设备项目的具
体控制，主要应依据城市整体规划、 分区规划的要求， 联合规划用地的详细条件，
对每个项目进行“定性、定量、定位”的详细控制。对城市配套服务设备的公建
项目，按现行国标《城市居住区规划设计规范》中的有关规定进行项目控制，并
落实到相应的建设地块上，再对其进行“定性、定量、定位”的详细控制。
②道路及其设备与内外道路关系控制
（a）道路及其设备控制 。道路及其设备控制主要指对路网构造的深入，对道路交通设备和社会泊车配建泊车位的控制。详细控制要求是依据规划用地规
模、性质，一般应增设各级支路路网； 对社会泊车场 （库）进行定位、定量控制，对配建泊车场（库），包含大型公建项目和住所区的配建泊车场 （库），进行定位、定量控制。
（b）内外道路关系控制 。指规划地块及其内部道路与四周城市道路的关系
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的控制。详细控制要求如图 3。
不宜向城市交通性干道开设进出口，不得已时应限制进出口开启数目或增设辅道解决
沿街建筑退后道路红线距离， 应依据建筑使用性质和所临道路级别而定。
内外道路关 系控制要求
一般临骨干道的公共建筑退后红线 的公共建筑退后红线
红线 4~6m，其余建筑 2~4m
8~15m，其余建筑
6~8m ；临次干道
6~10m，其余建筑 4~6m；临支路的公共建筑退后
相邻地块提出退后建设用地界限距离要注，以知足消防通道或房子原有间距一半为准
图 4 内外道路关系控制要求
③城市特点与环境景观控制 。控制性详尽规划既可以比较正确地掌握规划
用地与城市整体空间环境之间的关系， 又可将城市设计对环境空间的构想转变为
详细的控制指标和要求。 所以，反应城市特点与环境景观的主要内容，
都可经过
控制性详尽规划加以控制， 如建筑形体、体量、艺术风格、空间尺度、建筑色彩、 标记性建筑物及标记等。控制原则如图
4。
表现不同功能区的 使用特点
居住区、商业区、工业区、开发区等因其使用功能不同样，这
就要求有关的指标、规定与内容，一定表现各功能区自己的特 征，形成各功能区不同的城市环境特点
没有重点就没有特点。对不同功能区应找出其重点区段，对这
控 制 原 则
突出重点区段的控 制
些区段的建筑形体、艺术风格、文化内涵等有关城市设计的内 容，均应提出相应的控制指标和意向性要求
对不同的控制项目 提出不同控制要求
对不同功能的项目，应按其功能要求提出相应的控制内容、要 求
从城市全局、整体出发，对各功能区、各重点区段的宏观上提 文化内涵，以指导修筑性详尽规划的编制，为规划师、建筑师 供给发挥其才能的设计空间
采纳指令性与指引 性相联合的控制指标
出指引性、 意向性控制要求， 如形体、 色彩、尺度、艺术风格、
图 5 控制原则
④工程管线控制 。应依据整体规划有关专项工程规划的要求，及规划容量
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的测算，对各种工程管线的走向、 地点和有关工程设备项目的有关指标进行控制。
4.3 控制性详尽规划的深度要求
控制性详尽规划的编制深度既应深入、增补、完美整体规划的分区规划意
图，又将其全面详细地落实到相应的建设用地上加以控制， 以知足为规划管理供给实行规划的技术性管理文件和土地租让招议标底条件的要求， 并为修筑性详尽规划供给依照。
（ 1）知足规划管理工作的要求①规划重点应明确、精练、详细②便于为城市每片、块土地租让供给招议标底条件与管理准则。
（2）要求规划拥有必定的弹性。 每一项规划的实行，都须经历一个相当阶段的建设过程， 城市建设的条件与要求， 将随城市经济发展的不同阶段、 国家有关政策的不停完美而发展变化，所以要求控详规划的指标系统拥有适量的弹性，以知足城市建设的可变性、多样性的发展要求。
（3）切合整体规划企图。 控制性详尽规划应将城市整体规划、分区规划的企图落实到详细的地块长进行控制，变为可操作性的文件。
（4）作为编制修筑性详尽规划的依照。 经过对地块控制指标系统的科学、合理的确定，可作为修筑性详尽规划编制的依照， 即对修筑性详尽规划的编制拥有必定的指导控制作用。
4.4 控制性详尽规划成就的表达
控制性详尽规划成就表达的方式
控制规划成就表达为惯例表达（规划图纸和规划说明书）和独到表达（条
例化、指标化、图则化）相联合的表达方式。一般包含：
（ 1） 控制性详尽规划文件
① 规划说明书：深入完美总归、分归内容与山川规划构想。 ② 控详确行文本：主要控制指标与控制要求。
《城市规划编制方法实行细则》（ 1995 年建设部公布） 第二十九条规定：“控
制性详尽规划文本的内容要求
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（一）总则：拟订规划的依照和原则，主管部门和管理权限；
（二）土地使用和建筑规划管理公则；
1．各样使用性质用地的适建要求；
2．建筑间距的规定；
3．建筑物退后道路红线距离的规定；
4．相邻地段的建筑规定；
5．容积率奖赏和赔偿规定；
6．市政公用设备、交通设备的配置和管理要求；
7．有关名词解说；
8．其余有关通用的规定。
（三）地块区分以及各地块的使用性质、规划控制原则、规划设计重点；
（四）各地块控制指标一览表。 ”
③ 附件：基础资料汇编（专题研究报告） 。
（ 2） 规划图纸
《城市规划编制方法实行细则》 （ 1995 年建设部公布）第三十条 控制性详尽规划图纸的内容要求
（一）地点图。表示与城市及四周环境的关系。图纸比率不限；
（二）用地现状图。展现现状地物。图纸比率为 1/1000～ 1/2000，分类画出各种用地范围（分至小类） ，标绘建筑物现状、人口散布现状，市政公共设备现状，必需时可分别绘制；
（三）土地使用规划图。 图纸比率同现状图， 画出规划各种使用性质用地的范围；标明土地使用性质与使用强度， 含密度规划图、容积率规划图等， 1:2000 ～1：5000。
（四）地块区分编号图。图纸比率
1/5000 ，注明地块区分界限及编号（和
文本中控制指标相对应） ；
（五）各地块控制性详尽规划图。图纸比率
1/1000～1/2000，图纸标绘以
下内容：
1.规划各地块的界限，标明主要指标；
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2.规划保存建筑；
3.公共设备地点；
4.道路（包含主、次干道、支路）走向、线型、断面，主要控制点坐标、
标高；
5.泊车场和其余交通设备用地界限；
6.环境景观规划图：含特点与保护规划图，
1:2000～1:5000。
必需时 4、 5 两项可独自绘制。
（六）各项工程管线规划图。标绘各种工程管网平面地点、管径、控制点坐标和标高。
（ 3） 图则
① 地块编号图（索引）：注明地块区分界限，按用地类型一致编号（与文本
② 控详规划图则：地块控制指标与控制要求（分地块，在现状地形图上绘制）， 1:1000～ 1:2000。
中控制指标相对应）， 1:5000。
指标系统
控制性详尽规划的控制指标包含规定性控制指标 （一定有的指标） 和指引性控制指标（可灵巧采纳的指标）共 13 项。
（ 1） 用地性质； （ 2） 用地面积； （ 3） 建筑密度；
（ 4） 建筑限高：用于一般建筑（建筑层数：用于住所建筑） ； （ 5） 容积率； （ 6） 绿地率；
（ 7） 公建配套项目：含城市公共、市政设备和人口规模配置的服务设备； （ 8） 建筑退后红线：用于沿道路的地块； （ 9） 建筑退后界限：用于地块之间； （10）社会泊车场：用于城市里、片社会泊车；
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（11）配建泊车场库：用语住所、公建、地块的配建泊车；
（12）地块进出口方向、数目和赞同张口路段：主要用于邻居
和地块；
（13）建筑形体、艺术风格、色彩、标记物等城市设计内容：
主要用于文物保护、重点区段、风采街区和特点街道。
以上（ 1）～（ 12）项为强迫性指标，（ 13）项为指导性指标。
控制指标分为强迫性和指导性两类。前者是一定依照履行的，后者是参照
履行的。
1．强迫性指标一般为以下各项：
（ 1）用地性质；
（ 2）建筑密度（建筑基底总面积 /地块面积）； （ 3）建筑控制高度；
（ 4）容积率（建筑总面积 /地块面积）； （ 5）绿地率（绿地总面积 /地块面积）； （ 6）交通进出口方向；
（ 7）泊车泊位及其余需要配置的公共设备。 2．指导性指标一般为以下各项：
（1）人口容量（人 /公顷）；
（2）建筑形式、体量、风格要求；
（3）建筑色彩要求；
（4）其余环境要求。
5. 控制性详尽规划的特点
5.1 整体性与持续性。 控制性详规既要继承整体规划、分区规划的企图，又
需将其进一步深入、完美；既有整体控制，又可局部调控；既有宏观限制，又有
微观规定；既有强迫性的指令，又存心向性的指引；既应试虑现状，又要照料城
市一准期间的发展需要等。所以，决不行忽略它的“整体性与持续性”
。他一定
继承整体规划的整体控制和重申其规划构想的持续， 才能达到控制性详规的编制
目的。不然，假如控制性详规建设用地的使用性质或使用强度与整体规划、 分区
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划的 定有 大差距， 将 生 体与局部的矛盾， 造成建 失控等缺点。 所以， 必 重 其 制工作的整体性与延 性。
5.2 主要指 定量数据确定的科学性。
在控 划的各 指 中，最 引人
关注的是 土地开 度起决定性作用的“用地性 、建筑密度、建筑高度、容
率和 地率” 等指 。除“用地性 ” 一 外，其余四 指 量化数 的大小，既直接影响开 商的开 效益， 又与市民能否 有优秀的居住生活 境， 以及与城市社会的 合 境 量亲密有关。 所以，在控 划中， 怎样科学合理地确定 几 指 的量化 是至关重要的（确定方法：反推、估量、比 、 准、 合⋯⋯）。
5.3 定性与灵巧性。 控 必 拥有 定性与灵巧性 合的控制内容，才能
承前启后地 平时的 划管理服 。主要体 在：
（1）控制性指 分 定性指 与引 性指 两 ，并以其余 土地使用性 混用。
（2）土地使用性 兼容，既以某一 土地使用性 主，兼容其余（依据详细开 建 要求 行 整确定） 。
（3）混淆用地，既以某一 土地使用性 主，与其余 土地使用性 混
用。
（ 4） 在特定条件下，引 性指 可上涨 定性指 。
5.4 多 性。控制性 控制性要求必 拥有多 性， 是由城市功能的多 、土地 差的不同和城市 要求的不同而决定的。 所以，控制性 的控制性要求及其控制方式不 也不行能是 一不 的， 而必定存在多 化的控制要求与多种控制方式。
5.5 “ ”是控制性 划的主要成就和精华。 它是城市土地管理、修筑性 划 制管理、 城市 目开 管理的技 依照， 也是 制修筑性 划的技 准 。他是以法律条则的形式 行表述，即便 划控制内容重点突出、
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精练、明确、易懂、易掌握，又便于将其直接变换为规划管理条例，以利规划管
理工作。
5.6 控制性详尽规划的可操作性。 控制性详规的成就能否拥有“可操作性” ，
直接影响到编制控制性详规的作用与目的， 与可否详细贯彻落实整体规划的宏观
企图，为实行性的规划管理工作服务直接有关。 所以，可操作性对控制性详规而
言，是至关重要的。
6. 法定图则产生的背景和条件
6.1 法定图则是借鉴香港、 美国的成功经验并联合深圳市本质情
况而实行的一项新的规划管理制度。
香港的法定图则是香港城市规划编制中一个重要的阶段，香港的城市规划图则系统包含三层次五个阶段，即：策略性、次地区性和地方性三层次，以及全港发展策略、次地区发展策略、法定图则、发展纲领图和详尽宏图五个阶段。除法定图则是依照香港《城市规划条例》规定的法定程序拟订外，其余几个阶段的规划都未经过立法程序来确认，如全港发展策略和次地区发展策略是全港
及五个次地区发展的目标性文件， 而发展纲领图和详尽宏图则是政府内部图则。香港法定图则由规划委员会负责编制， 经过公然展现征询民众建议后审议确定，报行政长官会同行政会议审批后履行。图则确定的土地用途等如须改正，须经
必定的法律程序，任何人未经法律程序不得改正法定图则确定的内容。观察香港的城市规划管理，不难看出，香港的城市规划可以严格实行，很大程度取决于法定图则制度。
所以，深圳市政府决定参照香港的经验并联合深圳市的本质状况确定了以整体规划、次地区规划、分区规划、法定图则到详尽宏图的五个阶段规划系统。此中将规划系统中的“控制性详尽规划”阶段改革为“法定图则” ，应当说是规划编制和管理系统的深层次改革。
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成立与完美法定图则制度是深圳市推动城市规划民主化和
法制化建设的一项中心任务。经过法定图则齐备的规划编制和审批
法律程序，增强规划的威望性和严肃性。
深圳市在 1997 年抢先实行土地有偿使用制度，和我国其余城市同样，主假如以“控制性详尽规划” （以下简称“控规” ）作为规划管理的主要操作依照。不行否定，这一套编制与实行管理方法，的确获得了优秀的成效，也较好地适应了当时社会经济发展的需要，使整体规划和分区规划的企图经过对地块的开发与经营的有效管理获取的确的贯彻。可是，跟着改革的步步深入，市场大潮的冲击使控规的控制力度遇到严重的挑战。每每造成其不可以完好地实行。任意改变地块用途和提高地块开发强度，或不管左邻右舍的建设而以自我为主，以邻为壑的事件时有发生。究其原由，问题主要还不是来自控规自己，而是因为法制不健全和执法不严格等要素造成的。这也说明，固然控规从编制方法上较好地适应了市场经济的特点，但其威望性和严肃性显然不足。问题的核心在于，要想使规划获取有效的实行，只是依赖改良规划技术自己是远远不够的，更重要的是应的确增强与之配套的一系列决议体制和法例系统的建设工作，深入到
规划与决议制度的改革。为此，深圳市经过多年的探究，于 1996 年末决定逐渐推行“法定图则”制度并将其定位于控规阶段，试图以控规为基础，经过提高决议层次，增强民众参加来推动规划的民主化和法制化建设。
7. 法定图则编制、审批、实行制度
1998 年 5 月 15 日，深圳市人大常委会正式宣布实行了 《深圳市城市规划条
例》。它是深圳市十几年来城市规划系统改革实践的总结，是深圳市增强规划法
制化建设的里程碑。它也标记着深圳市法定图则制度的正式确定。
《深圳市城市
规划条例》第十一条规定： “城市规划编制分为全市整体规划、次地区规划、分
区规划、法定图则、详尽宏图五个阶段” 。这五个阶段的规划系统构成了深圳市
城市规划编制和管理的基本框架。
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规划系统 全市整体规划
审批程序
市政府组织编制；民众展现；规划委员会审议； 报市人大赞同；报国务院审批；媒体宣布。
次地区规划
规划委员会组织编制；征采地方政府建议；经规划 委员会审议；报市政府审察赞同；报市人大审批。
分区规划
主管部门或其派出机构组织编制；征采地方政府 建议；规划委员会审议；报市政府审批。
法定图则
主管部门组织编制；草案民众展现；征询建议；审 议建议；改正草案；报规划委员会审批；主任签订。
详尽宏图
主管部门或其派出 机构编制、审批。
图 6 深圳市城市规划编制系统
从规划审批程序看，严格意义讲拥有“民主化决议”和“法制化管理”的
规划阶段为全市整体规划和法定图则，全市整体规划是宏观层面上的决议和方
针，平时规划管理操作当属法定图则。法定图则包含了规划编制、审批、履行、
咨询、监察、检讨以及订正在内的一整套规划系统。其核心思想是经过民众参
与和更宽泛的部门协调，来实现规划编制的科学化、规划决议的民主化和规划
管理的法制化。
深圳市法定图则规划系统主要由编制系统、审批系统和实行系统等三大多数构成。
7.1 法定图则的编制系统
（ 1）编制部门。 法定图则的编制过程本质上是“技术立法”的过程，这就要求编制者一定具备足够的专业技术和业务素质，并对规划的对象有相当的熟习程度和透辟的认识，只有这样才能保证规划的科学性和正确性。所以，精选编制部门应当有严格的资质标准。别的，因为法定图则民众参加的性质，其拟订周期将会很长，并且需不停的检讨和订正，一旦展开起来，将成为一件需长久坚持和追踪的平时工作。所以，其编制队伍应相对稳固。
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（2）编制程序。 因为法定图则在编制过程中一定进行公然展现并征询民众建议，这就使其编制程序更为复杂。编制部门一定与管理部门密切合作，组织民众咨询，采集和办理民众建议，并随时改正图则草案，直到获取民众的认同。与此同时，还要征询除规划主管部门以外的其余有关部门的建议，直至达成最后的共鸣。
（3）编制规范。 为了一致法定图则编制的内容和深度，实现法定图则编制的标准化和规范化， 深圳市从 1996 年起开始组织展开有关法定图则编制技术规
定的拟订工作，终于在近期出台了《深圳市法定图则编制技术规定》 （送审稿），并提交市规划委员会第八次会议审批，获赞同，成为深圳市编制法定图则的地方性标准。
7.2 法定图则的审批系统
1.
审批部门。 依照《深圳市城市规划条例》的规定，法定图则的审批部门
是“深圳市城市规划委员会” 。从 98 年 5 月《条例》正式宣布之日起，深圳市就开始着手筹办市规划委员会的成立事宜。经四个多月的频频议论、研究并广
泛搜集建议，于 98 年 9 月达成了《深圳市城市规划委员会章程》 （送审稿）。此中对规划委员会的机构构成、委员资格和议事规程都作出了明确规定，并经过
公然选举的方式制定了市规划委员会及其各专业委员会（此中包含“法定图则专业委员会”）的人员名单。为审批部门赶快运转确定了基础。
2. 审批程序。 法定图则的审批程序与过去做法的不同之处，主要表此刻三个方面：一是审批层次有较大的提高，本来对控规拥有审批权的规划主管部门，此刻对法定图则只拥有“审察”权，审批权属于市规划委员会；二是本来规划主管部门在规划审察过程中仿佛“无关紧要”的“征询有关部门的建议”的程序，由《深圳市城市规划条例》正式明确下来；第三，也是最重要的，在市规划委员会正式审批从前一定将法定图则草案进行的基础长进一步明确其详细的操作规程，深圳市特意组织草拟了《深圳市法定图则编制及审批程序暂行规定》（草案），一经赞同即成为法定图则的法定审批程序。
3. 审批规范。 因为法定图则波及到多方面的亲身利益，为了保证其科学性和严肃性，急需拟订和宣布一整套法定图则的审批规范，作为审批法定图则的
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指导原则。特指在存在必定看法分歧的某些方面，一定通用的某些特别商定。
如：怎样判断能否与上层次分区规划相连接？怎样确定利益均衡的原则？怎样
掌握混淆功能用地的相容性？怎样办理民众建议？等等。
7.3 法定图则的实行系统
1. 实行部门。《深圳市城市规划条例》第五条规定： “市规划主管部门负责城市规划的实行和管理。市规划主管部门的派出机构依本条例及有关规定负责
本辖区内城市规划的实行和管理” 。“市规划主管部门”就是指市规划领土局，其“派出机构”即指分局和领土所。所以，法定图则的实行是以市规划领土局的三级管理架构为基础的。
2. 实行程序。 法定图则的实行程序与传统规划管理方式的不同之处在于：
其操作过程已不再是规划领土局的内部行为，也不再是纯真的行政行为，而是
导入了民众参加的环节和更高一级协调机构（市规划委员会）的审察程序。例
如：地块的用地性质有三类，此中一类就是“须经规划委员会赞同才能获取的
用地性质”。也就是说，业主在进行项目申请时，如想获取第三类用地性质，必
须报送市规划委员会赞同，而市规划领土局无权审批。
3. 实行规范。 法定图则的成就一经审批即成为规划实行的法定依照。规划实行包含“规划编制的管理”和“项目申请的管理”两大方面。
在项目申请的管理方面， 《深圳市城市规划条例》第八十条明确规定： “违犯法定图则的审批一律限时退回，建成的建筑物、修建物一律拆掉” 。
在规划编制的管理方面，草拟了《法定图则项目拜托合同书》 ，详尽列明拜托部门和编制部门的权益和义务，敦促两方严格依照公正、公正和公然的规划
原则。在规范化和标准化建设方面，拟订了《深圳市规划标准分区》以此作为确定法定图则在内的各层次规划项目的规模和范围的基本依照，同时也可籍此成立全市规划信息长久追踪和统计的地理框架。
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8. 法定图则编制方法（内容和深度）
8.1 法定图则编制的内容和深度
8.1.1.
定义
法定图则是指在已经赞同的全市整体规划、次地区规划及分区规划的指导下，对分区内各片区的土地利用性质、开发强度、公共配套设备、道路交通、市政设备及城市设计等方面作出详尽控制规定。重点是对分区规划所确定的各项指标进行深入和落实，经过法定程序赞同后成为法定文件。
8.1.2.
成就构成
按法定图则拟订程序赞同的“法定文件” ，包含文本和图表两部分。在编制“法定文件”从前，应先编制“技术文件” ，作为拟订“法定文件”的基础技术支撑和解说性技术说明。
法定文件的构成：
（1）文本：是指经法定程序赞同拥有法律效劳的规划控制条则。
（2）图表：是指经法定程序赞同并由深圳市城市规划委员会主任签订奏效的拥有法律效劳的规划控制总图及其附表。
技术文件的构成：
（1）规划研究报告：对于规划状况的技术性研究和说明 （法定文件定稿前），以及对于法定图则拟订的背景和过程的解说性文字（法定文件定稿以后） 。
（2）规划图：说明规划状况和研究过程的各种专项规划图纸和分图图册。
分图图册是为了便于规划管理操作而拟订的按邻居区分的规划综合控制图。
8.1.3.
内容和深度
（1）文本：一定用法定文件的文体论述，包含：总则、土地利用性质、土
地开发强度、配套设备、道路交通、城市设计、其余特别设备等内容。
（2）图表：要求在最新实测地形图上表达用地性质、布局、地块编号及其
控制指标，包含用地性质、用地规模、容积率、绿地率、配套设备等内容。并
以插图方式表达本图则所在地区地点及其余控制内容。
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（3）规划研究报告：内容和深度原则上应达到建设部宣布的《城市规划编
制方法实行细则》中“控制性详尽规划”的要求，其主要内容包含：序言、现
状概略剖析、规划依照原则与目标、规划区性质与规模、用地规划、地块控制、
公共设备规划、道路交通规划、城市设计要求及市政工程规划等方面。
（4）规划图：原则上按建设部宣布的 《城市规划编制方法实行细则》 中“控
制性详尽规划”的要求，其主要图纸包含：地区地点图、现状土地权属图、土
地利用现状图、土地利用规划图、城市设计导引图、公共设备规划图、道路交
通规划图、市政工程规划图及分图图册等
14 项图纸。
8.2 法定图则编制的过程
8.2.1.
现状调研与剖析
检查认识上层次规划对当地域的规划要求及其现状基础资料，剖析研究现
状存在的主要问题及影响将来发展的主要要素并作出评论。
现状基础资料包含：
(1)
整体规划、次地区规划、分区规划及各种专项规划对当地域的规划要
求，相邻地域赞同或制定的规划资料；
(2) 自然条件及剖析；
(3) 土地利用现状：包含用地分类和开发方式等；
(4)
土地权属：说明已划拨或出让用地的用地单位的用地红线和性质等使
用权状况。 (5) 用地手续：土地使用出让状况及其规划设计重点等。 (6) 人口散布现状； (7) 建筑物状况；
(8) 公共配套设备的种类、规模和散布；
(9) 道路的红线、坐标、标高及断面，交通设备的散布与面积等； (10) 市政公用设备及管网布局状况；
(11) 所在地域的历史文化传统、建筑特点及环境特点等资料； (12)
所在地域居民及用地单位对现状的综合建议及规划意向；
(13) 主管部门的规划意向。
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编制法定图则草案
法定图则的法定文件草案在现状调研和剖析的基础上，按法定图则编制的
内容和深度，编制法定图则技术文件，将主要的规划依照整理存档从而达成，
这期间以成就草案形式征采局内部建议，书面反应后予以落实调整后进一步完
善。
局技术委员会审议草案
审议草案的主要内容环绕局内部建议进行，逐条逐行议论并在审议会上给
予明确，责成编制单位和实行单位协调各项工作。
公然展现征询民众建议
由市规划委员会组织公然展现法定图则草案的法定文件征询民众建议，发放“法定图则征询民众建议表” ，为期一个月。法定图则咨询招待部门采集、协调办理民众建议。
法定图则民众建议审议
市规划委员会秘书组组织议论审议民众建议，由项目组、分局、规划处、
局技术委员会提写民众建议审议表，将审议表及法定图则草案报送市规划委员
会审批。
8.2.6.
市规划委员会审批法定图则草案
法定图则草案的审批权属市规划委员会，市委员会及其法定图则专业委员
会审议草案，审议主要环绕民众建议进行，书面提出整顿要求并审批。
市规划委员会主任署名
法定图则草案图表由市规划委员会主任署名成为法定文件。
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9. 法定图则与 控制性详尽规划 的比较
深圳的法定图则规划内容深度定位于控制性详尽规划阶段，与之对比较更为重申以下内容：
（1）与控制性详尽规划比较，法定图则不单拥有规划技术的支撑，并且拥有一整套包含编制、审批、民众咨询、按期检讨和订正等严实的法定程序，审批后将成为宣布于众的法定文件。
（2）与控制性详尽规划比较法定图则更拥有标准化、规范化、法律化。法定图则规划系统含盖了编制系统、审批系统和实行系统，每一环节都有法律性的《条例》作支撑。
（3）与控制性详尽规划比较，法定图则编制更重申拥有法律性的土地权属手续程序的依照和民众参加的意识。
深圳市法定图则制度的成立为深圳市城市规划从行政管理向法制化管理过渡确定了基础，同时也应清楚地看到，要真实使城市规划实现“民主化决议”和“法制化管理”还要经历相当长时间、有时甚至是相当难过的转变过程。但我们深信，不论前面的困难有多大，城市规划的光明远景是不行置疑的。
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附：修筑性详尽规划
（一）任务及作用
修筑性详尽规划是控制性详尽规划的详细化。它依照控制性详尽规划对城
市马上建设的各种设备作出详细安排， 对建筑空间和艺术办理加以明确， 并核算
技术经济指标，为各项工程设计供给依照。
（二）内容与成就
确定各种建筑、各种用地的详细地点和控制尺寸
确定道路的红线、断面、交错点坐标、标高、曲线半径、变坡点、路段坡度等
修筑性详尽 规划的内容
确定建筑物的室外高程 ,各种场所的标高 ,并对规划用地的地形做出综合竖向处 理 ,均衡土方
综合确定各项工程管线及其有关设备的设置、用地
主要干道和广场建筑群的平、立面规划设计
图 7
修筑性详尽规划的内容
现状图：指切合工程丈量指标的规划用地现状地形图。现有建筑物、修建物、道路、绿化、管线工程、人防工程等在图上要清楚标准地反应出来
规划总平面图：注明用地及建筑物的使用性质，注明各种建筑、场所的地点、尺寸，并区分保存和规划的
修筑性详尽 规划的成就
竖向规划图：对规划用地的地形做出设计办理；并注明道路的红线、断面、长 度、坡度、曲线半径、交错点和转折点的标高等
管线综合图：注明各种管线的地点、标高、坡度，互相之间的关系等
规划设计说明书：对规划图加以说明，包含各样技术经济剖析
图 8 修筑性详尽规划的成就
（三）规划深度与图纸比率
修筑性详尽规划的设计深度， 应知足房子建筑和各项工程的设计需要。
图纸
比率以 1/500 或 1/1000 最常用，也可采纳
1/2000 。
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