２０１１年５月 经济论坛 Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｆｏｒｕｍ Ｍａｙ．２０１１ Ｇｅｎ．４９０ Ｎｏ．０５ 总第４９０期第０５期 促进内蒙古现代农牧业发展的财政政策研究 文／翊５仁图雅 【摘 要１‘＇－ｉ－－－－￣’’前四年，内蒙古积极适应中国农牧业加快产业化进程为主的现代化建设和世界农畜 产品市场的新变化形势，紧紧抓住西部大开发和振兴东北老工业基地及国家加强宏观调控的发展机遇，认 真贯彻落实中央关于加强农业和农村经济发展的各项优惠政策，扎实加快推进工业化、城镇化和鸯牧业产 业化战略。加大支农惠农力度，农牧民得到实惠，农村牧区经济呈现又好又快发展的良好局面，有力地支 持了内蒙古应对国际金融危机和经济增长速度两位数的增长。本文着重从公共财政角度，进一步分析现阶 段内蒙古自治区发展现代农牧业发展，应如何加大财政投入问题。 【关键词】现代农牧业；财政支农支牧；财政绩效评价 【作者简介】娜仁图雅，武汉理工大学博士研究生，内蒙古财经学院财政税务学院教授，研究方向：财政基 础理论与政策。 内蒙古自治区由农牧业大区向强区转变，根本 （二）强农牧业惠农牧业政策进一步得到强化 出路在于对传统农牧业进行改造，以工业化的生产 和完善 手段装备农牧业，以先进的科学技术提升农牧业， 一是扩大良种补贴规模、范围；二是进一步 以社会化的服务体系支持农牧业，以科学的经营理 实施多样化补贴政策；三是进一步完善了农机具 念管理农牧业，最终实现农牧业增长方式转变。因 购置补贴政策；四是进一步完善了‘‘退耕还林、 此，内蒙古自治区必须充分发挥地域广阔、气候多 退牧还草”生态工程政策，增加了对农牧民直接 样、环境污染小、农牧业品种资源丰富等资源优 补贴。这些惠农惠牧政策的完善，增加了农牧民 势、比较优势，发展特色、绿色、生态农牧业。因 收入。 此，必须建立健全发展现代农牧业的财政机制， 全区农牧民人均纯收入由１９７８年的１３１元增加 ‘让公共财政的阳光照耀农牧业和农牧民”。 到２００８年的４６５６元（见表１），在全国的位次前移至 一、内蒙古自治区支持农牧业发展的财政政策 第１４位，增长３４．４倍，年均增长１２．６％，扣除价格 现状 自治区财政作为发展现代农牧业的 表１内蒙古农牧民人均纯收入 种手段，在发展现代农牧业、繁荣农 年份 农牧民人均纯收入 一农民 牧民 村牧区经济、提高农牧民生活水平、稳 绝对数（ｊ ） 指数（１９７８＝１００） 绝对数（元） 指数（１９７８＝１００） 定农村牧区社会、建设新农村新牧区方 １９７８ １２６ １００ １８８ ｌ００ 面的作用是显而易见。其主要体现在以 １９９８ １９１１ ３４１．５ ２５１６ ３４５．２ 下方面。 １９９９ １９０３ ３５０．３ ２６９８ ３７０．５ （一）财政对农牧业的投入大幅度 ２ｏ００ １８６９ ３４０．８ ３３５４ ４５４．２ 增加 ２Ｏ０１ １７８４ ３２３．４ ３２７７ ４４１．０ 从内蒙古自治区实践情况看， ‘八 ２ｏｏ２ １９４８ ３５Ｏ－３ ３Ｏ５２ ４０３．９ 五”期间财政支农支出累计支出额达到 ２ｏ０３ ２１３３ ３７３．１ ３２０１ ４１８．Ｏ ５３亿元， ‘Ｉ九五”期间累计支出额达到 ２ｏ０４ ２４６５ ４Ｏ６．９ ３５７１ ４４４．２ Ｉ１７￣［Ｌ元，比‘ 五”期间增加了６４＂１Ｌ ２００５ ２８１３ ４４９．６ ４３４１ ５２２．８ ２００６ ３１８８ ５０９． ４５０２ ５４２．２ 元。 “十五”期间累计支出额超过２８０ ２００７ ３７５０ ５５１Ｏ 亿元，比‘九‘五”期问增加１６０多亿元。 ２００８ ４４５６．５ ６１９４．９１ “十一五”前两年支出额已达到１９２亿 ２（）ｏ９ ４６５６ ６６０．７ ７０７１ ７５５．３ 元，已经大大超过‘九五”支出总额。 注：资料来源： 《内蒙古统计年鉴（２００９）》。 因素实际年均增长６．９％。２００８年，全区农村居民 家庭恩格尔系数为４２．５％，比１９８５年的５９．２％下降 ‘两免一补”制度；建立健全农村牧区最低生活保 障制度和农村牧区社会养老保险制度等等。 总之，近年来，在自治区各级党委、政府的正 确领导下，各级财政加大了对农牧业的投入力度， 使得农牧业基础设施建设、农牧业科技发展水平、 农牧民生活质量和水平等方面都有了较大的改善， 为现代农牧业的进一步发展奠定了基础。但是，由 于政府投资体制和机构职能配置等原因，全区农牧 业资金使用、管理分散、重分配、轻管理、财政资 金使用效率低下、缺乏市场化运营等一些问题亟待 了１６．７个百分点；牧区居民家庭恩格尔系数为 ３４．６％，比１９８５年的４８．３％下降了１３．７个百分点。 在农村牧区工资性收入、转移性和财产性收人 已经成为农牧民增加收入的重要来源。２００８年，农 牧民人均工资性收入为８０６．５元，比２０００年增长１．８ 倍，工资性收入占纯收入的比重也由１４．１％上升到 １７．３％；农牧民人均转移性和财产性收入达￣１．１６３１．７ 元，比２０００年增长９．６倍，占纯收入的比重也由 ２．９％上升到ｌ３．６％。２００９年农牧民人均纯收入４９３８ 元，６．１％。 ２００９年，粮食总产量达到３９６亿斤，是历史上 第二个高产年；牧业年度牲畜总头数连续５年稳定 在ｌ亿头（只）以上，牲畜出栏数和肉产量明显增 长。现代农牧业加快发展，设施蔬菜、设施马铃薯 种植面积双双突破百万亩，优质高产作物、良种牲 畜比重继续提高，新增有效灌溉面积和节水灌溉面 积均创历史新高。农牧业产业化稳步推进，乳业生 产销售基本恢复正常，羊绒临时收储政策初见成 效。强化惠农惠牧政策，落实各类补贴资金７５．９亿 元，比上年增加ｌ５．４亿元。补贴资金全部实现‘Ｌ 卡通”发放，受到农牧民的欢迎。 （三）投入农牧业的资金整合力度进一步得到 完善 从２００６年开始强化了以旗县为主的支农（支 牧）资金整合力度，扩大了旗县级支农（支牧）资 金整合范围，完善自治区级财政支农（支牧）资金 整合力度，在一定程度上解决了支农（支牧）资金 使用分散、效率低下的问题。 （四）财政发展现代农牧业机制得到进一步创 新 自从有效地开展“财政支农资金管理年” 活动以来，基本达到了‘建制度、反违章、查隐 患、促整改”的目的。其主要体现在，一是有效 地清理了规章制度，强化了重大支持农牧业资金 监督检查力度；二是改革专项资金管理方式，加 大财政贴息力度、切块下达资金、下放专项审批 权限；三是采取综合性的直接补贴措施和综合性 扶贫机制。 （五）财政加大了对农业公共物品的投入力度 以“以人为本”的科学发展观为指导思想，加 快了城乡统筹发展步伐，使城乡居民共沐公共财政 阳光、共享自治区经济发展成果。如：以建立健全 新型农村合作医疗制度；实施农村牧区义务教育 ．∞． 要完善。 二、内蒙古自治区支持农牧业发展的财政政策 中存在的问题 （一）从政策面看 一方面各级政府支持现代农牧业的各项政策措 施之间对应和衔接不够相称，影响支农（支牧）的 财政资金合力使用的发挥。因此，贯彻“以城带 乡、以工促农”方针的联动机制还需进一步健全， 各项保障措施的稳定性、灵活性及有效性还需进一 步提高；另一方面政府对农牧业的支持结构不合 理。从‘绿箱”政策支持结构来看，与其他国家和 地区相比，对农牧业支持政策明显地倾向于增加生 产、促进增长和稳定供给、维护安全，而对缩小收 入差距和促进社会公平的目标却关注不够，这也是 导致农牧业现代化进程缓慢、农牧业收入增速下 降、城乡收入差距持续扩大的重要原因。 （－－）从操作层面上看 一方面财政支农支牧管理机制不够完善。财政 支农支牧资金多头管理、多头投放的问题仍未得到 根本解决，导致资金分散投放和重复投放并存，难 以形成合力，降低了资金使用效益；另一方面，财 政支农支牧投入的稳定增长机制不够完善。其主要 原因是旗县乡（苏木）财政较困难，欠账较多，目 前还难以集中更多的财力用于农牧业现代化建设 上。 （三）从落实层面上看，主要存在四个问题 其一是地方配套资金落实不到位。大部分支 农支牧项目都要求地方按一定比例配套，但旗县 乡（苏木）两级资金缺口较大，事实难以达到足 额配套的要求。其二是专项资金使用管理不到 位。财政支持农牧业现代化进程的资金划拨到基 层后，出现挤占、挪用或‘屹专款”现象，导致 非生产性支出挤占支农（支牧）资金。其三是农 牧业现代化建设项目的效益不到位。有些农牧业 建设项目建成后，因后续管理环节的漏洞，导致 项目效益低下。如：以水利工程为例，属 集体管理的，因责、权、利不明确，疏忽 管理的情况较为突出。其四是支农支牧支 出中用于科技的部分偏少，科技成果的应 用转化率极低，科技对农牧业的贡献率低。 （四）财政投入主要限于农牧业产前阶 段，对产后环节的投入较少 据有关资料显示，目前农牧民从农畜 产品加工销售等转化环节获得利润的潜力 非常巨大。许多国家在农牧业生产环节实 图１农牧业公共产品划分 现的价值逐步下降，转化环节的价值逐步 增加。如在美国，农畜产品价值的８６％是产后环 薄弱，全区有３３个牧业旗县，自治区每年仅安排 节创造的。就内蒙古自治区情况而言，农畜产品 加工利用程度低、精细加工少、高新技术加工企 业少、农畜产品增值率低，尤其加入ｗｒｏ组织之 后，这种农牧业生产的结构性矛盾更加突出，不 能满足市场优质化和多样化的要求，宜牧、宜林 ５００万元防灾救灾基地建设专项资金，牲畜棚圈、 饲草料基地、牧用机械等建设和科技投入严重不 足。虽然２００９年对牧民购买牧机具在中央补贴标准 基础上再增加１０％～２０％，但还是偏低。 三、完善公共财政制度，促进自治区农牧业现 代化进程 等自然资源没有得到有效配置，区位优势没有得 到合理开发利用。形成这种状况有多方面的原因， （一）建立长效、稳定的财政投入机制，提高 农牧业现代化水平 但很重要的一个问题就是资金短缺。 （五）对畜牧业投入远远不足于农业 据内蒙古自治区农牧业厅相关部门和财政厅资 料，目前农业补贴有１３种。２００８年，国家和自治区 农牧业具有基础性、公益性、长期性等特点， 属于公共需要和公共物品（见图１）ｏ因此，自治区 各级政府应建立稳定、长期的投资渠道和投入机 制。同时，坚持因地制宜、突出重点的原则，针对 农牧业各项补贴和建设资金约５０多亿元，其中给农 民的各项直接补贴资金总计３０多亿元，其他奖励资 金和标准粮田基本建设资金７亿多元。而畜牧业补 贴仅有５项约３．６亿元。农业补贴除去一些技术性、 不同地区农牧业资源及利用现状制定出台不同的补 偿政策，使财政投资发挥出最大效益。 近几年，随着内蒙古自治区经济势力的不断壮 大，内财政收入在不断增长（见表２），因此，按照 风险性的间接补贴外，增加了大量惠农的直接补贴 和价格波动补贴，而畜牧业补贴中有较大部分属 技术性间接补贴，如奶牛冻精补贴和疫病防治疫 苗补助占补贴额的４３．１％，是补给相关技术部门 的；退牧还草工程国家只补贴饲草粮，占补贴总 存量适度调整、增量重点倾斜的原则，应重点在增 量调整上下功夫，逐步提高财政支持农牧业支出增 量占财政总支出增量的比例。 （二）建立生态环境保护群体投资机制，发展 循环农牧业经济 额的１４．９％，仅限于７６０万亩禁牧区、１３５０万亩休 牧区范围内的牧民享有，其他大部分牧区 没有享受到这项补贴。还有奶牛后备母牛 表２ ２００２～２００７年全国财政收入与内蒙古财政收入情况表 单位：亿元 补贴在农区以及城郊结合地区投入比例较 大，只有肉牛、肉羊、绒山羊、细毛羊这 年份 全国财政收入 内蒙古财政收入 内蒙古财政收人增长率 几项直接补贴与草原畜牧业的发展密切相 关，此外自治区下拨２０００多万元补贴资 金，在全区５４个旗县实行，但数额很小。 ２００２ ２Ｏ０３ ２Ｏ０４ １９ｏｏ０ ２Ｏｏ００ ２５Ｏｏ０ ２ｏ６．８ ２５７．６ ３７３．３ ２３＿３％ ２４．８％ ４１．３％ ２ＯＯ５ ２００６ ２００７ Ｉ３００Ｏ０ ３９０００ ５１３２１．７８ ５３６．３ ７ｌ２ １０１８．４ ４７．１％ ３２．９％ ４２．８％ 综合起来牧业牧民直接补贴资金不足０．５亿 元，农民与牧民享有的直接补贴资金比例 约为６６：１，存在较大的反差，国家直接 补到从事草原畜牧业牧民身上的资金少， 涵盖面狭小。同时，草原畜牧业基础建设 ２００８ ６．１３３０．３５ ｌｌ０７３ ３２．５％ 『２００９ ６８４７７ １３７８．１ ２４．５％ 注：资料来源：根据历年《中国财政年鉴》与《内蒙古财政年鉴》整理。 ・９１・ 要保证环境保护投资的有效增长，提高环境保 区的带头人。 护投资的经济效益和社会效益，必须建立多元化的 环境保护群体投资机制。建立草原生态环境保护 （六）建立自治区财政支持农牧业投资营运管 理体系 群体投资机制，就是建立以国家、企业为主，地方 政府、牧区合作经济组织、消费者、外资为辅的 环境保护群体投资机制。企业作为基本的生产经 营单位，理应成为环境保护投资的主体。而在市 场经济体制下，政府的宏观调控地位决定了政府 作为环境保护投资主体在较长时期内不会改变。 自治区由农牧业大区向强区转变时期，建立自 治区财政支持农牧业投资运营管理体系，非常有必 要。通过建立财政支持农牧业投资营运管理体系， 方面，可以编制切实可行的与自治区农牧业经 济结构相配套的财政投入农牧业的中长期计划；另 一一方面可以统一管理财政投入农牧业的工作，协调 此外，由于生态环境的共享性、外部性，消费者、 外资将成为新的投资主体。 （三）完善财政转移支付制度，促进现代农牧 业可持续发展 对内蒙古自治区的生态功能区实施财政转移支 付制度时，必须以专项转移支付为重点，一般性转 移再支付相配合，特殊性转移支付作为补充的复合 型转移支付制度。同时，要建立和完善省（自治 区）以下的纵向转移支付制度。因为现代农牧业的 建设作为一项极易产生财政型外部效应的公共产品 供给，省（自治区）级政府必须承担辖区内的支 出，通过专项拨款向下级政府提供必要的保护资 金，促进现代农牧业的发展，提高农牧业在基础产 业中的地位。 （四）财政重点支持农牧业基础设施建设 因此，立足于内蒙古自治区实际情况，充分利 用中央实施西部开发大战略对西部国债专项资金以 及发行地方公债倾向于西部地区的有利时机，积极 争取国债项目资金，并集中部分支农（支牧）资 金，重点支持农牧业基础设施建设，尤其是支持中 小型水利建设项目、农村牧区电网及通讯设施建 设，不断提高农牧业防灾抗灾能力和综合生产能 力，改善农牧业投资环境。 （五）完善财政对农牧业科技与人力资本投入 机制 在科技投入上重点倾向于新品种的繁育、储 备、更新技术的研究、推广、应用上，并加大农 牧业常规技术的推广和农牧业科技示范项目的建 设，为农牧民提供技术服务。引导农牧民接受新 技术、新知识，提高农村牧区劳动者素质，为发 展现代农牧业和建设新农村新牧区提供有力的人 才智力支持。同时，加大农村牧区劳动力转移就 业培训支持力度，进一步提高补贴标准，充实培 训内容，完善培训机制，促进农村牧区劳动力转 移就业。鼓励外出务工农牧民带技术、带资金回 乡创业，成为发展现代农牧业和建设新农村新牧 ．９２． 部门关系。 （七）对农牧业财政资金进行绩效评价 一方面，必须科学地制定评价指标，如制定 共性指标和特性指标；另一方面，评价拟立项的 农牧业财政资金项目是否符合立项条件，筹资方 案和预期目标是否科学可行。通过绩效管理，能 够进一步规范农牧业财政资金管理，提高农牧业 财政资金的使用效率。 （八）完善社会保障制度，提高农牧民生活质 量，实现农牧区减贫目标 一方面，建立健全‘低水平、广覆盖”的合 作医疗保障制度，抓好卫生扶贫和贫困人群的医 疗救救助，解决贫困地区卫生设施条件差和缺医 少药的问题，并对一些地方病、遗传病提供免费 医疗。另一方面，完善以开发式扶贫为主的综合 扶贫救助制度。 参考文献 【１】庞任平．促进资本积累是财政支持新农村建设的着力点Ⅱ】． 财政与税务，２０ｏ７，（４）． 【２］江市强，王军民．农村公共产品视野下的农民收入增长【Ｉ】．财 政研究，２００９，（４）． 【３１赵霞．建立和完善生态补偿机制的财政思考Ⅱ】．财政与税务， ２００９。（２）． ［４】赵呜骥．科学划分财政支农事权、明确财政支农支出责任 Ⅱ１．农村财政与财务，２００８。（９）． 【５】王朝才湖章胜．民族地区农村公共财政建设【Ｍ】．｜ｂ京：经济 科学出版社，２００４． ［６】张冬梅，陈颖．少数民族经济发展的财政政策研究【Ｍｑ．北京， 中央民族大学出版社． 【７】谢旭人．实施积极的财政政策，促进经济平衡较快发展Ⅱ】． 求实，２００８，（３）． 【８】娜仁图雅．基于生态文明视角下的内蒙古草原畜牧业可持续 发展的公共财政政策研究Ⅱ】．企业经济，２０１０，（１）． 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