承育２０１０．１（８）：８６—９０ Ｌｉｆｅｌｏｎｇ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ 终身教育视野下的日本老年人福祉政策评析 谷峪张晓霏 【内容提要】日本老年福祉政策发展经历了“散财福祉”期、“福祉改正”讨论期、日本型“福祉社会”形成 期三个阶段，在人口老龄化的形势之下，已经形成了较为完整的体系。其最终目标与终身教育的理念存在 共同性——促进人的全面发展。福祉教育政策和老年教育政策是日本老年福祉政策的重要组成部分．两者 的施行都利于促进日本老年人“老有所依，老有所学，老有所养，老有所乐”的实现。 【关键词】终身教育；老年；福祉政策；日本 Ｃｒｉｔｉｃｉｓｍ ｏｎ Ｗｅｌｆａｒｅ Ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｆｏｒ Ｓｅｎｉｏｒ Ｃｉｔｉｚｅｎｓ ｉｎ ｔｈｅ Ｒｅｔｒｏｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ Ｌｉｆｅｌｏｎｇ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ｇｕ Ｙｕ Ｚｈａｎｇ Ｘｉａｏｆｅｉ 【Ａｂｓｔｒａｃｔ】Ｔｈｅ ｗｅｌｆａｒｅ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｓｅｎｉｏｒ ｃｉｔｉｚｅｎｓ ｉｎ Ｊａｐａｎ ｈａｖｅ ｗｉｔｎｅｓｓｅｄ ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ”Ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｗｅｌｆａｒｅ Ｃａｕｓｅ”．ｔｈｅ ｄｉｓｃｕｓｓｉｎｇ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ”Ｒｅｖｉｓｏｎａｒｙ Ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｆｏｒ Ｗｅｌｆａｒｅ Ｃａｕｓｅ”ａｎｄ ｔｈｅ ｆｏｒｍａｔｉｖｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ”Ｗｅｌｆａｒｅ Ｓｏｃｉｅｔｙ”．Ｆａｃｉｎｇ ｔｈｅ ｔｅｎｄｅｎｃｙ ｏｆ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ ａｇｉｎｇ．ａ ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅｌｙ ｃｏｍｐｌｅｔｅ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｃｏｍｅ ｉｎｔｏ ｆｏｒｍ．Ｉｔｓ ｕｔｍｏｓｔ ｇｏａｌ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ ｌｉ￣ｌｏｎｇ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｓｈａｒｅ ａ ｃｏｍｍｏｎ ｐｒｏｐｅ￣ｙ ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ ｏｆ ａｎ Ｍｌ－ｒｏｕｎｄｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｆｏｒ ｈｕｍａｎ—ｂｅｉｎｇｓ．Ａｓ ｔｈｅ ｃｒｉｔｉｃａｌ ｃｏｍｐｏｎｅｎｔｓ ｏｆ ｗｅｌｆａｒｅ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｆｏｒ ．ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ａｇｅ，ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｒｅｖｉｏｕｓｌｙ ｍｅｔｉｏｎｅｄ ｔｗｏ ｐａｎｓ ａｒｅ ｂｏｔｈ ｔｏ ｔｈｅ ａｄｖａｎｔａｇｅ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ａ ｉｄｅａｌ ｉｎ ｗｈｉｃｈ”Ｔｈｅ ｏｌｄ ｈａｖｅ ｓｏｍｅｔｈｉｎｇ ｔｏ ｄｅｐｅｎｄ，ｈａｖｅ ｓｏｍｅｔｈｉｎｇ ｔｏ ｌｅａｒｎ，ｈａｖｅ ｓｏｍｅｔｈｉｎｇ ｔｏ ｌｉｖｅ ａｎｄ ｈａｖｅ ｓｏｍｅｔｈｉｎｇ ｔｏ ｃｈｅｅｒ ｆｏｒ”． 【Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ】Ｌｉ￣ｌｏｎｇ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；Ｓｅｎｉｏｒ；Ｗｅｌｆａｒｅ ｐｏｌｉｃｉｅｓ；Ｊａｐａｎ ２ｌ世纪既是人口老龄化的世纪，也是终身教 值得借鉴的经验。本文拟从终身教育理念人手，深 育的世纪。随着老龄人Ｅｌ比例的不断上升，如何使 入分析解读日本的老年福祉政策。 辛劳一生的老年人拥有一个充实而愉快的晚年，如 一、日本的终身教育与人口老龄化状况 何有效保障老年人在医疗、教育、介护、娱乐等方面 终身教育理念最早可以追溯至２０世纪６０年 的福祉，越来越成为人们关注的话题，也是摆在国 代，由联合国教科文组织与欧洲委员会正式提出， 家福祉政策制定者面前的一个严峻的课题，Ｅｌ本在 可从横向与纵向两方面来理解其含义：在横向方面， 进入老龄社会后，把终身教育的理念与老年福祉政 终身教育提倡教育不只局限于学校的正规教育，也 策相结合解决这种严峻的社会问题，为我们提供了 应包括在图书馆、社区中心、老人之家、志愿者活动 【作者介绍】谷峪，博士，东北福祉研究所所长，东北师范大学教育科学学院教授． 张晓菲，东北师范大学比较教育研究所２００９级硕士研究生． ・８６・ 终身教育２０１０年第８卷第１期 中心、企业等场所中的教育；在纵向方面，终身教育 倡导教育不应局限于幼年和青少年时期，而应涵盖 人的一生，包括从“摇篮”到“坟墓”的教育，如老年 教育等。终身教育理念在提出后便受到世界各国的 推崇，很多国家都制定了相应的政策法规以促进本 国终身教育事业的发展。在这样的背景下，日本较 的施行提供了坚实的法律保证。１９９０年８月文部 省设置终身学习审议会，先后向文部大臣提出关于 振兴终身学习的方针政策。１９９２年７月审议会作 了《关于适应今后社会变化，振兴终身学习的措施》 的咨询报告，阐述了振兴终身学习的基本思路以及 当前亟待解决的课题。１９９６年６月的教育白皮书 《我国的文教政策——终身学习社会的课题与展 望——多样化和高度化的发展》，再次将终身学习 作为文部省政策的中心内容。 ． 终身教育的基本理念是促进人的全面发展，福 祉政策的终极目标是保障老年人的生活，“老有所 早地积极进行了“终身教育”理论与实践探索。 最早将“终身教育”理念介绍到日本的是波多 野完治，他于１９６７年发表了被认为日本第一篇有 关终身教育理论的文章——《社会教育的新方向》 Ｄ。１９７１年，日本社会教育审议会提出了关于《社会 教育如何适应社会结构急剧变化》的咨询报告，该 咨询报告第一次以政府文件的形式在日本提出了 “终身教育”概念。１９８１年，日本中央教育审议会经 过４年的调查，提出了《关于终身教育》的咨询报 告，该报告还首次采用了“终身学习”的表述，并对 终身学习和终身教育的关系做了如下区分：“当今， 在变化的社会中，人们为充实、启迪自我，丰富生 依，老有所学，老有所养，老有所乐”，两者相辅相 成，互为依存。 据日本总务省发表的２００９年最新统计数据显 示，日本６５岁以上老年人口为２８９８万，比上年增 加８０万，所占比例也增加了０．６％，达到２２．７％。这 是自二战以来老年人口比例的最高值。日本老年人 口还将不断增加，预计到２０１２年达３０００万，２０１８ 年达３５００万，２０４２年达３８６３万。老年人口占总人 口的比例也将继续攀升，２０１３年将达２５．２％，即每 ４人中就有１位老人；２０３５年将达３３．７％，每３人 中就有１位老人；２０５５年将达４０．５％，每２．５人中 就有１位６５岁以上的老人。由此可见，从２０世纪 活，正谋求适当而又丰富的学习机会。这些学习，以 尊重个人的自发的意志为根本，根据需要，自己选 择适合自己的手段、方法且贯穿终身。在这个意义 上来说，称其为终身学习是贴切的。为了这种终身 学习，培养自主学习的积极性和能力，并在考虑社 会各种各样的教育机会之间的相互联系性的同时， 予以综合地整顿、充实 。”与此同时，１９７０年日本 ６５岁以上老年人比例达到了７．０７％，表明其正式步 人老年型国家行列，社会教育也在这一时 期得到了长足发展，到目前为止，越来越 多的老年人不断以各种各样的身份在这 一７０年代开始，日本老龄化趋势不断加剧，而且发展 速度也举世罕有（见表１）。 表１人口老龄化速度的周际比较 国别 英国 西德 美国 法国 ６５岁以上人口比率的到达年度 ７％ １４％ 所需年数 ４５ ４５ ７５ １５ 领域发挥着重要作用。 １９８８年７月文部省把“社会教育局” ｌ９３０ １９３０ １９４５ １９６５ ｌ９７５ １９７５ ２０２０ １９８０ 改为“终身教育局”，增设“终身学习振兴 课”和“专修学校振兴室”。同年，文部省发 表教育白皮书《我国的文教政策——终身 学习的新发展》中明确指出教育改革的基 本任务是建立终身学习社会。１９９０年６ 瑞典 日本 １８９０ １９７０ １９７５ １９９６ ８５ ２６ 月，日本颁布《关于振兴终身学习，完善实施推进体 资料来源：总务厅长官官房老人对策室《老龄者问题有 关资料集》ｌ９８５年版 制的法律》（即“终身学习振兴法”），规定了都道府 县的终身学习体制，提出了振兴社区终身学习的基 人口老龄化对国家的教育分布、消费格局、劳 本构想，建议设置终身学习审议会等，为终身学习 动力结构等日本社会的方方面面都产生了不可估 ・８７・ 终身教育视野下的日本老年人福祉政策评析 量的影响。同时对于日本老年福祉也提出了严峻的 人老龄化社会，由国家经营的养老院之类的设施 挑战。面对越来越多的老年人，老年福祉政策怎样 保证老年人的合法利益，怎样促进老年人的发展越 来越成为一个不可回避的话题。 老人医疗费支付制度开始启动，１９７３年（福祉元 年）实施老年人医疗免费化④。 ２．“福祉改正”讨论期 二、日本老年福祉政策发展概述 Ｅｌ本对“福祉”概念的理解有其特点与合理性。 据权威辞典《宏辞苑》及《大辞泉》的定义，福祉的意 随着１９７４年石油危机，经济负增长，“散财福 祉”论受到极大的批判，“福祉改正论”开始登场，国 家绝对权威的福祉制度收到极大的挑战，政府开始 义分别为：（１）幸福，，依靠公共援助、服务达到生活 上的安定和富足；（２）由于公共关怀，社会成员平等 相处安定的生活环境。由此我们可以看出和我们经 常使用的“福利”一词更强调精神上“幸福”的涵义， 其服务对象也比作为“福利”的服务对象——弱势 群体更具广泛性，包括全部的社会成员。从这个意 义上可以说福利是社会经济发展初级阶段的产物， 而福祉是社会经济发展高级阶段的产物③。而日本 的老年人福祉是社会福祉的一个子系统，他是旨在 确保老人生活安定及其身心健康，使其感到有生存 意义的一种由政府或私人主办的社会福祉性服务， 广义上包括养老金制度、老年人医疗教育制度等。 日本的老年福祉政策发展可分为以下三个时 期： １．“散财福祉”期 现代Ｅｔ本老年人福祉政策起源于１９６１年实施 的《国民年金法》，从这部法律开始养老金政策得以 实行，老年人退休后的基本生活有了制度性保障， 老人生活环境开始得以改善。１９６３年制定并实施 《老人福祉法》，把老人福祉从社会福祉中独立出 来，开启了Ｅｔ本老人福祉的法制化道路。该法明文 规定了每年的９月１５日为日本的“敬老Ｅｔ”，从法 律的意义上鼓励民众关心老人问题。同时对老人的 医疗、保健、教育等问题上进行了相关规定，建立了 一个以国家为主导的，倡导地方、个人努力的保障 老年人身心健康发展的法律体系。这部《老人福祉 法》制定于日本老龄化到来之前，显示了日本政府 的高瞻远瞩，同时也极大促进了日本的老年人福祉 事业的发展。在日本被称为“老人宪章”，足见其在 老人福祉论发展史上的重要地位。１９７０年日本步 ・８８・ 通过各种政策与手段鼓励福祉的地域化。为了促进 老人能力的活用，１９７９年老年人能力活用推进协 议会中开始为老人就业设置免费职业培训和介绍 机构。１９８０年厚生省白皮书高福祉高负担论登场， 各种各样的社区养老、家庭养老、集体自由组合养 老服务的设施和机构开始施行多样化的税费制。从 追逐欧美的理想型“福祉国家”构想开始向建设日 本特有的“福祉社会”方向转变⑤。 ３．１３本型“福祉社会”形成期 １９８２年《老人保健法》成立，这是继《老人福祉 法》之后的又一关于老人福祉的大法，该法强调 “４０岁保健，７０岁医疗”的原则。提出４０岁到７０岁 的老年人重点在于保健，而７０岁以上的老年人重 在医疗，并强调用传统的家庭养老代替设施养老， 试图建立一个医疗与保健相协调的老人福祉体系。 １９８５年７月日本政府在内阁设置了由内阁官房长 官主持，法务省、劳动省、大藏省等各省大臣及经济 计划厅、科技技术厅等长官参加的“长寿社会对策 关系阁僚会议”机构，将长寿社会发展作为一项重 大国策予以实施。１９８６年６月推出《长寿社会对策 大纲》、《民间活力论》，设置民间收费老人之家。 １９８８年１０月，厚生省和劳动省又联名向国会提出 了具体化的《实现长寿福利社会的基本政策和目 标》（又被称为“福利的梦幻”）；厚生省设置了老人 保健部（保健福祉）；社会福祉医疗事业团改正法成 立；创设高龄者的公共融资制度等。１９８９年制定了 《高龄者保健福祉推进十年战略》，并且从１９９３年 开始全国市町村制定了地域保健福祉计划，其中 要求在２ｌ世纪到来之前全国地方政府应积极建设 与完善老年人使用的各种设施。为了克服过去对老 终身教育２０１０年第８卷第１期 人公共护理制度的缺陷，１９９７年底日本政府首次 士法》和《社会福祉士及介护福祉士法改正》，对专 业福祉人才的培养进行了规范，旨在促进社会福祉 正式颁布了“护理保险法”，并从２０００年４月起开 始正式实施。２００１年日本政府又颁布了《高龄者居 住法》以此促进老年人与残疾人的房屋住宿问题的 服务多样化、专业化。至此日本的专业福祉人才培 养走上了法制化道路，各福祉人才的专门培养机构 中也开设了诸多针对老年人的专业：如东北福祉大 学设置了老年看护学，关西福祉大学设置了老年福 解决。之后在２００３和２００７年分别颁布了《健康增 进法》和《社会福祉士及介护福祉士法修正》对老年 人的健康保障及相关福祉人才的确保作出了相应 的法律规定。 三、关于日本老年福祉政策的思考 祉论等，福祉专门人才的培养得到了快速而充分的 规范化发展（见表２）。 表２介护福祉士国家考试合格人数推移表 终身教育兴起的初衷，是为了满足人 年数 １９８９ １９９ｌ １９９３ １９９５ １９９７ ｌ９９９ ２Ｏ０１ ２００３ ２００４ 类对自身发展能力全面化、终身化的需 求。老年是人生的最后一个阶段，这一阶 人数 （人） ２７８２ ４４９８ ６４０２ ７８４５ １２１６３ ２０７５８ ２６８６２ ３２３１９ ３９９３８ 段生活品质的高低很大程度上决定了人生的完整 资料来源：ｈｔｔＰ：／／ＷＷＷ．ｍｈ ｆ Ｗ．ｇ０．ｊ Ｐ／Ｓ ｈ１ ｎｇ１／ 程度，也就是终身教育所要求的全面度及终身度。 老年福祉政策在保障老年人基本生活的同时，还寻 求保障其人生最后阶段的全面发展。下面笔者拟从 老年福祉政策中的两个部分——福祉教育政策和 ２００４／０３／Ｓ０３３０－９Ｃ．ｈｔｍ］（获取日期２００９－ｌ２—１８） 福祉教育政策的实施一方面有利于提高社会 关爱和帮助老年人的意识，同时也为老年福祉事业 培养了一大批专业人才。 ２．老年教育政策 老年教育政策分别对其进行讨论和分析。 １．福祉教育政策 老年教育是一种以老年人为主要对象的教育 活动，也是使老年人继续社会化的过程。老年教育 最早兴起于２０世纪７Ｏ年代的法国，旨在满足老年 人求知、进取、康乐、有为的需求，使老年人更好地 迄今为止，日本学界对福祉教育的概念仍未有 统一的界定，笔者在查阅和分析了有关文献之后， 将其内涵及目的归纳为以下四个方面：（１）培养对 现行福祉制度的认识；（２）培养福祉意识；（３）培养 学习和生活。它既是终身教育的一部分，也是老年 福祉的重要组成部分。按照日本的解释，其中的老 促进福祉社会和人类福祉发展的实践能力；（４）培 养对福祉问题的关注和对人群的爱心。 年福祉大致可以划分为精神福祉、物质福祉、健康 福祉三方面。与之对应的老年教育作用有三：一是 可以丰富老年人的生活，愉悦身心，促进其精神福 福祉教育总体可分为一般福祉教育与专业福 祉教育两大类。一般福祉教育旨在培养人们的福祉 素养，认为福祉素养和爱心应作为一种基本修养， 其做法包括教导年轻人爱护老年人，到老年之家进 祉的实现；二是有利于老年人在退休后接触新的事 物，能促使一部分老年人重新走上工作岗位创造财 富，促进其物质福祉的实现；三是通过健康教育提 高老年人的健康水平、生活质量，从而促进老年福 祉的发展。从教育公平的角度分析，老年人的受教 行志愿服务等。日本《高等学校学习指导要领》（具 有法律效应）的福祉篇就规定其内容包括：老年人 福祉制度、老年人福祉援助技术、基础介护（包括介 护的意义和任务、高龄者的生活和身心特征等）、社 会福祉实习（包括老年人介护和社会福祉现场实习 育权既是公民权的一部分．也是与其他年龄层公民 平等的一个标志。人们以前总是强调年少学习、年 青工作、年老娱乐的理念，也就是从某种意义来说 等）、社会福祉演习、福祉信息处理等。 为了应对人口老龄化问题，日本政府分别在 １９８７年和２００７年颁布了《社会福祉士及介护福祉 学习是青少年独享的福祉。但是由于终身教育理念 的不断被人们深入理解、应用，使得越来越多的老 ８９・ ・终身教育视野下的日本老年人福祉政策评析 年人也能享受这一福祉，并可以把学习作为快乐生 活和老年娱乐的主要内容。 日本老年教育经历了约半个世纪的发展历程。 老年俱乐部是最早的老年教育形式之一，而老年大 作出了贡献，同时也极大地丰富和拓展了终身教育 的办学形式和实施范围。 结语 老年福祉政策的产生与发展归根结底是社会 学前身是小林文成于１９５４年在长野县伊那市创办 的乐生学院⑥，之后，鹿岛县社会福利协会于１９５９ 年创办了日本第一所真正意义上的老年大学，所开 发展的需要。日本在上世纪７０年代就进入了老龄 化社会，因此老年福祉政策发展也较早，老年福祉 政策体系也相对完整。现阶段，我国在未全面实现 课程涉及文学、宗教、绘画、保健等领域；１９６５年以 来，日本文教部要求各都道府县选择具有代表性的 城市和乡村陆续开办“老人学校”；１９７１年召开的 日本社会教育审议会认为：日本在今后应该对每个 人的人生各个时期都根据不同需要进行切实的教 育，同时强调老年期的教育作为终身教育的重要一 环，今后在不断扩大的社会教育领域中必须强化； １９７１—１９７２年，文部省对一些地区的老年社会教育 事业进行了调查研究，提出了对老年教育工作的改 进意见；１９９１年颁布了《高龄者能力开发情报中心 运营事业》；１９９３年各都道府县开始对“长寿学园 事业’，给予补助，市镇村开始对“高龄者生活意识综 合促进事业”给予补助，把老年教育正式纳入政府 事物管辖范围；１９９９年颁布的《为了促进高龄者的 生存意义的就业支援事业 ，强调了开发老年 人就业潜力、促进再就业的重要性。 日本政府这些具体政策的颁布与实施，对尊重 豳 和保护老年人的受教育权利起到很大的作用。在日 曩一 本，龄层的人一样拥有了老年人不再是教育的“受教育权边缘人”。教育也不再局限于 ，他们与其他年 集，年轻人，而成为贯穿个人一生的持续、统一、系统的 过程。终身教育的实现是国家对每个公民（特别是 弱势群体）受教育权的切实保障，它进一步明确了 老年人与其他任何年龄段人群一样享有不可剥夺 是基 育 驿 。 身教育的核心理念，日本老年教育取得了长足发 展，为达到终身教育的终极目标——人的全面发展 经济社会现代化的时候提前步人了老龄化社会，而 且人口老龄化趋势不断加剧。面对如此严峻的形 势，怎样加强老年福祉政策体系的建设、减缓人Ｅ１ 老龄化对社会的冲击，成为我国迫切需要解决的问 题。因此，笔者希望通过本文对日本老年福祉政策 的剖析，为有效应对上述社会问题提供一些参考和 借鉴。 参考文献： ①池田荣一著，龚同等译．终身教育大全【Ｍ】．北京： 中国妇女出版社，１９８７．８１． ②文部省内生涯学留・社会教育行政研究会・生涯学 留‘社会教育行政必携［Ｚ】＿１９９８・１９２． ③许福子・关于开设福祉专业的思考［Ｊ】・中国职业技术 教育 ９８０年代 福祉政策（例）＿地域畴 代ｃ二挡ｃ于为福祉政策 勤向一【Ｊ］．鹿兄岛缝济大学社会学 部输集，１９８９．３４． ⑤日隈宏田．高龄化社会 地域福祉【Ｊ】．』２＝岛修大渝 第４⑥山本孝司，２卷，第２号，久保田治助．高龄者Ｏｒ２００２． ）学留活勤ｃ二挡ｃ寸否 ｒ生墨 ０、 意味一教育学ｌｚｋ；ｌ－）－弓” ／ｒ７叉＂ｆ－－Ｉｔ，，”再 梭封 允 乃弑输一『Ｊ】＿九州看蓬福祉大学纪要．２００７，（９）： 盯’ ⑦社会福祉尊 皲躅题研究△．介疆福祉士 基磋知 ２ ．…… ～ … ，
