浅谈我国非营利组织的治理结构

浅谈我国非营利组织的治理结构

作者：彭 鋆

来源：《管理观察》2009年第17期

摘要:本文基于利益相关者理论,分析了我国非营利组织的治理存在法律不健全、自治能力差、监督不力、公信力不高等问题,提出建立健全非营利组织的法律法规、完善组织内部治理机制、加强公众监督机制、建立有效的信息披露机制等对策。 关键词:非营利组织利益相关者理论治理结构

一、 非营利组织治理的必要性——基于利益相关者理论的视角

(一)利益相关者理论符合非营利组织的宗旨与营运目标

利益相关者理论认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与,比如股东、经营者、员工、债权人、顾客、供应商、竞争者以及国家等,企业不仅要为股东利益服务,同时也要保护其他相关者的利益。而非营利组织的目的在于促进特定公益事业的发展或满足公共利益的需要,不以营利为主要目的。其宗旨考虑到各方(包括成员、理事会、管理人员、捐助者、债权人、受益人、社区乃至整个社会)的利益。由此可见,利益相关者理论倡导企业关注除股东之外其他利益相关者和社会的需求,注重伦理和社会责任,这些符合非营利组织的价值取向。

(二)利益相关者理论提供非营利组织共同治理模式

对于公司治理来说,由于股东主权的存在,利益相关者毕竟居于一个补充考虑的地位,而非营利组织先天的所有者缺位,这样特殊的产权结构,使利益相关者通过各种途径全面参与协调治理就显得特别重要,共同治理必将成为非营利组织治理结构的重要模式。在众多利益相关者中,一般来说,捐赠者、目标受益人、创办者、志愿者、管理人员和其他雇员是内部治理的主要参与者,而主管部门、民间评估机构、媒体、一般公众、同行业组织、竞争者、当地社区、相关的社会活动团体是外部治理的主要参与者。

由于非营利组织没有与组织利益攸关的股东、理事和经理,缺乏提高效率的竞争机制,缺乏显示组织最终业绩的晴雨表——利润和相应的业绩评估指标,因此,非营利组织治理结构调整表现为外部功能性明显强于内部结构性治理,治理的重点在于寻求内部治理与外部治理之间的牵制与平衡。而利益相关者理论则有效结合了内部治理与外部治理机制,为非营利组织治理找到方向。

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二、我国非营利组织治理的现状

(一)法律不健全

就目前直接规范非营利组织的法律法规而言,主要有《捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》及《基金会管理条例》。其中《捐赠法》仅对非营利组织的受赠资产的使用管理进行规定,构成非营利组织活动的行规主要为后三部法规。但这些法规都是由分别颁布,属于行政立法或部门规定,立法层次较低,权威性不足,难以支撑起一个法律体系。而且,目前法规多属于程序法而非实体法,对公民结社行为的实体内容并无系统规范,包括非营利组织组织管理、财务和税务、收支管理、募捐与捐助、对志愿者及其活动的社会认可、对非营利组织的评价与监督体系等方面都没有建立有效的规章制度。因此非营利组织的运作与活动缺乏规范性,既不利于对非营利组织的统一管理,也不利于建立对非营利组织的监督机制。 (二)自治能力差

我国非营利组织的成长与行为、意志关系密切,不仅其发展受到意志的巨大影响,而且现在的相当一部分非营利组织本身就是由党政机关转型而来,由于没有对职能和社会共同事务进行科学合理的划分,非营利组织在组织、观念、管理等方面非常依赖于,自治能力弱。同时由于我国对非营利组织实行的是双重管理,即登记管理机关和业务主管机关各负其责,在这种下,业务主管部门往往容易对非营利组织进行行政干预,特别是对非营利组织的人事、财务等工作进行干预。结果是这些非营利组织的管理人员并没有真正实现对组织管理过程的控制,组织在进行决策、制定目标、自我管理的过程中,往往不能摆脱意志的影响。因此,我国非营利组织的产生历程与管理反映出政社不分的问题,严重了其自身职能的发挥,导致非营利组织很难保持其自治性。 (三)监督不力

我国非营利组织目前面对着多样化的监督主体,但实际监督效果却比较有限。由于非营利组织与之间千丝万缕的联系,并不能有效地约束非营利组织。非营利组织登记管理方面的双重管理制和非竞争原则,虽有利于部门的纵向监督,却削弱了组织之间的横向监督与互律,因此,对于非营利组织的监督还处于管理层面,尚未提升到治理的高度。而在社会监督方面,我国目前还没有一个的第三方专门对非营利组织进行日常工作的信息监督及评估监督。作为非营利组织最直接的利益相关者,捐赠者由于动力不足及监督主体缺失的原因,受赠人在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面能力的缺陷,他们的监督作用都难以得到有效发挥。另外,媒体的监督作用也很有限,公众的监督也缺乏制度化的渠道。因此,非营利组织的外部监督

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机制比较薄弱。在行业规范不健全,媒体监督不到位、监督基本缺位的情况下,完全依靠自律来维持非营利组织的发展是不现实的。 (四)公信力不高

非营利组织公信力的高低受到组织能力建设与信息披露制度的影响。组织能力建设不仅是组织运作及管理问题,还受到组织治理结构的制约。在我国,理事会虽然是非营利组织的治理主体,但是,由于制度设计上的缺陷,如双重管理,使得业务主管单位和理事会的职责和权力模糊,组织内责权不明确。同时理事会人员组成上也存在问题,理事们多为社会知名人士、及企业高管,他们无法亲自处于组织的具体运作,无法真正行使其权力,非营利组织的理事会形同虚设。而且由于利益启动、信息不对称、激励不相容、监督不到位等情况存在,非营利组织在运作管理中也存在内部人控制的现象,非营利组织内部治理结构不健全。在信息披露方面,由于自愿信息披露的动力不足,降低信息透明的程度,非营利组织的利益相关者无法有效地了解组织财务及非财务信息。这些都直接影响到非营利组织在社会中的形象,也将不可避免地影响到非营利组织的公信度。

三、完善我国非营利组织治理的对策

(一)建立健全非营利组织的法律法规

对非营利组织进行有效的法律治理是完善非营利组织治理的必然选择,因此国家应加强对非营利组织的立法工作, 制定一部系统的非营利组织法律,提高立法层次, 提升立法权威。可将现有的有关非营利组织行规与非营利组织法律衔接起来,制定一系列配套,并明确各监督主体的监督范围、内容、程序及效力。同时,从立法上适当放松对非营利组织的准入、适当减少业务主管部门对非营利组织的管制, 给非营利组织的自治性与民间性以法律上的保障, 逐步打破竞争的规定, 为非营利组织能力的提升创造良好的宏观环境。在法律规定的内容上,尽可能做到具体详尽,具有可操作性,确保依法有序管理,使各类非营利组织有活动准则。 (二)完善组织内部治理机制

法律法规的完善只是为非营利组织治理提供一个健全的环境保障,组织内部治理结构的完善是非营利组织自律的制度保证。非营利组织的内部治理包括:一是理事会的监督,理事会的监督主要通过对非营利组织负责人的任免权及定期评估和鉴定工作绩效来实现对负责人的监督,并审核和批准预算,监督财务制度的执行情况,进行预算与财务监督。二是监事会的监督, 通过设立监事会以及专职的监督员, 以出资人代表的身份监督非营利组织的经营活动, 其监督主要以财务监督为重点, 确保理事会及组织负责人正确行使职权, 对于违法、违规以及偏离公益性及非营利性的行为有权加以纠正。三是规章制度的监督, 即通过组织章程、办事程序、财务制度、筹

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款制度、信息披露制度等预防非营利组织的违规行为。四是组织员工的监督,组织内部员工不仅对组织的理事和管理者有监控的动机,也有有利的条件,可发挥他们监督的积极性和主动性。当前,我国有必要在非营利组织中引进企业法人治理结构和竞争机制, 以加强组织内部的分权与制衡, 提高组织的运作效率、防止内部人控制, 完善组织内部治理机制。 (三)加强公众监督机制

非营利组织是公民社会的核心部分,其接受公众监督是合理而节约费用的事情。公众监督的形式主要有:第一,社会公众的监督,尤其是捐赠者、受益人等的监督。国家应要求非营利组织公开其财务等方面的信息,便于社会公众及时了解组织的活动状况, 同时要拓宽公众监督的渠道, 把信访制度以及热线咨询等措施落到实处。第二,新闻媒体的监督, 主要包括报纸、电视、网络等对非营利组织的监督。大众媒介的揭露是及社会公众的主要信息来源,媒体的“曝光”也影响公众态度和行为,对非营利组织形成巨大压力,因此,新闻监督是对非营利组织实施社会监督的重要手段,我国应充分发挥媒体在监督中的重要作用, 给予媒体更多的报道自由。第三,的第三方的监督,通常是具有法定权威的中介机构或组织。这些组织具有专业性强以及与非营利组织联系不紧密的优势, 其通过收集各类非营利组织的相关信息或制定评估标准,再组织专家进行评审并向社会公布结果,以达到监督的目的。 (四)建立有效的信息披露机制

建立有效可行的信息披露机制,提高非营利组织信息的透明度,提升组织公信力,也是构成非营利组织治理的重要内容。非营利组织应实行信息公开的原则,就是使非营利组织的资源筹措和使用效果, 资金的管理和财务制度等信息公开、透明, 打破原先的“内部人”的信息垄断。在强调自愿披露的基础上,可通过强制性信息披露要求非营利组织在媒体或网上公布其资金流向与使用效果的年度报告。与此同时, 对那些需要更多信息的人, 非营利组织有义务按成本收费提供更详细的问责资料。非营利组织有义务建立监督反馈渠道, 对外界监督进行及时的反馈。而且如前分析,评估机构作为第三方组织,向组织利益相关者或公众提供信息或评估结果,其披露的信息也是对自愿信息披露与强制信息披露的补充,是信息披露机制中必要的组成部分。◆

参考文献:

1、程昔武,《非营利组织治理机制研究》,中国人民出版社,2008

2、周美芳,《论非营利组织治理理论与我国非营利组织治理的方向》,《经济纵横》,2005(8) 3、兰华,《问题与对策:我国非营利组织管理体系探析》,《国家行政学院学报》,2006(3) 4、蔡磊,《论非营利组织的公共责任机制》,《学术探索》,2004(4)

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