依靠农民高速推进城市化
——关于我国21世纪上半叶宏观经济战略的建议
一、高速城市化——经济战略的转移
在经历了百年痛苦的改良实验之后，中国自由小农经济走到了其2400年历史的尽头。中国现有5亿农业劳力、9亿农村人口，仅照顾20亿亩耕地，年均生产5亿吨粮食。依现有的技术条件，20亿亩地不需要9亿人，至多需要1亿人，甚至仅需要2千万农业劳动力。可以说，有9亿乡下人的社会不可能是富裕社会；有9亿乡下人的经济不可能是独立自主的经济；分成9亿乡下人和4亿城里人的国家不可能拥有坚强的社会统一。
几乎每个今天的发达国家都经历过70％的人过农牧业生活的时代。但在同一发展阶段，世界上没有任何国家拥有我国这么强大的工商业基础设施、垂直有效的中央政府、义务教育普及程度、惊人的“过剩”工业生产能力，以及亿万农民工空前的城市化冲动。只要注意到每年春运期间在铁路上盲动的上亿农民工，就知道我们国家欠了多少“城市账”。
开疆拓土、建立庞大“乡土中国”的祖先给我们留下了一个历史使命：世界上规模最大、最有计划、最辉煌壮丽的城市化运动，注定属于中华民族。
自1950年以来，中国痛苦地孕育城市化已经半个世纪了。20世纪最后20年的市场化不过是中国经济腾飞前的牛刀小试。对中国而言，21世纪上半叶是个新时代的开端，一个“城市中国”将从“乡村中国”中破茧而出，一跃成为全世界工业、金融、教育、文化的中心。
中国全局性的城市化可说才刚刚起步。中国有70％均人生活在乡村，除开1亿必要的农村人口，尚有8亿人等待进入城市。这8亿人，加上以后30年里将要增加均2亿人，是未来“城市中国”的主体。如果仅仅把农民看成救济、启蒙、甚至限制的对象，不可能发掘中国农民伟大的创造力。看不起农民，中国革命不可能成功；排斥农民，中国的建设事业也不可能成功。农民是中国现代化的主力军，是城市化的主力军，是建设的主力军，是中国经济持续高速增长的发动机。
作为人多地大自然资源有限的中国，对内开放比对外开放重要得多，潜力也大得多的多。睡狮已经醒了。把农民组织起来，解放我国农民的创造力，就是扩大内需，就是让千万头狮子张牙舞爪，奔向全中国，全世界，成为森林之王。依赖城里人的经济和依赖乡下人造城和进城的经齐，思路大不相同。后者以城市化为中心，标志着我国经济战略的新阶段。
作者建议：把加速城市化规定为我国经济建设的核心战略，30年不变。这个战略可以分解成四个主要方面：
（1）主要动力：以组织起来的农民为主力军，以拆除沮碍农民造城和进城的行政障碍为主要手段，给农民造喊和进城的自由。
（2）领导中枢：以中央和省政府的宏观政策、财政能力来调动地方的积极性，务求激发城市间争夺人口的激烈竞争。
（3）后勤保障：提前做好严格的城建规划和法规，特别是严密的水源论证，以先进的规划和严密的法律建设全新的、先进的城市。
（4）基本途径：以建大型新城为主攻方向，并让扩建旧城和发展中小城市两翼齐飞。
（5）战略目标：30年后，我国15亿人中有5亿生活在新的大都会，5亿生活在扩建了的已有的大都会，4亿生活在中小城市，1亿生活在乡村。
二、城市化——中华民族的希望所在
在促进经济发展的无数因素里，人是第一位的。对于“人”，地球上的资源是无限的。这是个常识，是令中国人鼓舞的常识。国家的大小是按人口来计算的，这也是常识。中国的祖先们给后代留下了一个世界上最大的国家。
说国家大小按人口计算需要一个前提，就是这些国家的“人”，具有同等水平的生产能力。我国2002年的人均GDP 大约是1万元人民币。在这个墓础上翻5番就是32万元。如果我国的高速城市化导致10％的平均增长率，37年就能翻5番，达到32万元。按现行兑换率，32万元人民币约为4万美元，实际购买力约为10万美元。2002年，美国和日本等发达国家的人均GDP 大约4万美元。若平均增长率为3％，人均达到10万美元也需要37年。由于中国的人口是美国人口的5倍，则37年后美国经济总量只有中国经济总量的1／5.其实，30午后，我国人均GDP 只要达到美国的1／4就足够好了。
人均GDP 相同并不代表实际生活水平相同，更不代表科技水平相同。4万美元上下的GDP是今天发达国家的标志。世界上所有发达国家的GDP 水平都相差不远，表示大体相当的生产和消费水平。
中国的“乡下人”有能力每年创造4万美元的人均GDP 吗？西方那些每年能创造4万美元的一般工作岗位是中国多数城市劳动者都能胜任的。若经过简单的培训，则中国多数乡下人也能胜任，如同日本人、香港人、新加坡人一样能胜任。实际上，中国那些不大识字的农民偷渡客在纽约开餐馆，比美国人的平均收入高得多。
中国的“乡下人”是世界上素质较高的一批人，聪明、勤奋、能写、会算，而且无所畏惧。世界上所有发达国家的海关、关税、军队、身份证、警察、移民局，哪一种不曾被中国的乡下人给“废”过？当乡下的安徽人还在为“农民负担”拼命，安徽某县的农民却团结起来卖掉了中关村80％的电脑主板。中国是世界上最大的工业消费品出口国，中国出口的消费品，一多半是中国“乡下人”生产的。中国拥有举世无双的仿冒工业品、盗版软件和音像制品市场，其绝大多数是由农民制造和销售。早在1950年，中国的农民就在朝鲜半岛告诉过美国人，一旦组织起来了，无论美国拥有多么先进的军事机器，他们打不赢中国的农民。
中国农民当然有缺陷，比如不尊重秩序，不懂得守纪律，工作不够仔细认真。那是小农生产和生活方式的必然结果。然而，比起他们丰富的创造力、想象力、勇敢和勤劳，这些是小问题，而且是经过简单的城市培训就能解决的小问题。对于4万美元的工作岗位而言，中国人创收能力的差别只有一种，就是“城里人”和“乡下人”之分。在乡下起猪圈是淘大粪，但一年下来只能收入100元。在城里同样是淘大粪，一年却能挣1万块。所以，中国经济高速增长的希望在于城市化，在于把中国90％以上的农村人口转入城市。
本文非广论城市化会给中国在经济、政治、社会、环境、以及国际政治等方面带来何等的优势。本文侧重的问题是：怎样释放农民进城和造城的压力，变压力为动力？
世界上主要有四种可资中国借鉴的城市化模式：（1）欧洲模式，通过漫长的工业化逐渐减少小农，使他们成为工人阶级；（2）拉美模式，通过大庄园的土地集中把农民变成城市贫民；（3）日本模式，通过长期的对外战争把农民变成士兵，然后成为工人；（4）美国模式，通过城市自治和先进的城市规划，给城市扩张的自由，迅速把人们聚集在一起，制造城市经济效应。
美国模式可能是最适合中国的。但中国与美国又不同，中国城市化的条件比美国城市化时期的条件强得多。美国建城之时既缺少资本，也缺少技术，特别是缺少人力，甚至要靠解放完全没受过教育的黑奴来支撑城市化，可以说是空手建城。中国的最大优势是人口众多，而且与美国一样国土辽阔；最大的缺陷是中国农民非常散漫，很难组织。这就要求我国政府在城市化过程中发挥重要作用，依赖基层政权把农民组织起来，走出一条中国独特的城市化道路。
三、打开城门——给城市松绑
我国以往1／4个世纪有两大经济成就：一是确立了开放的市场经济体制，二是取得了巨大的经济成功。前者主要取决于领袖的智慧，后者主要在于农民进入非农业生产领域，与城里人展开激烈竞争。在25年里，在城市非常苛刻的限制下，农民强硬地为自己创造了大约2亿5千万个新的、非农工作岗位（乡镇企业和流动民工各占一半）。
我国农民在市场条件下取得的成就是惊人的。与西方大多数国家的小农不同，中国小农非但没有被市场压垮，反而组织起来，对严密设防的城市和工业经济展开了无孔不入的游击战。现在，政府应帮助农民转入阵地战，以城市化为中心，完成建设城市中国的任务。
聚居了众多人口的地方就是城市。造城的初始动力有无数种，比如军事防御、港口、殖民地、市场、大学、交通要道，地产项目、工业项目、资源开发，设置政府衙门，宗教中心，等等。无论是什么原因，最根本的原因是人口聚集，聚集的人自然发生联系，人之间密切和广泛的相互依赖造就城市经济的规模效应，城市逐渐形成特色，自然扩大。总有人以为先有经济项目，后有城市。其实是先有人，先有城市，再后来才有众多的工业项目和工作。
在现代经济结构里，第三产业一般占到40％以上，公用事业占10％以上。没有大型城市，第三产业不可能发达，公共产品生产也不经济。当中国城市化水平在世界上垫底，第三产业就落后，人均产值在世界上也就垫底，工业生产能力就出现荒唐的“过剩”。因此，城市短缺是中国经济落后的基本原因。
造新城本身是人口聚集的最直接原因。中国东北边陲城市抚远县1900年才设县，全县最早的建筑物就是县衙门的几间土房。设县的原因是“守土”，提供拒绝俄国人进入的法律依据。设了县，就来了移民；有了人，就成为城市；有了城市，就产生第三产业的规模效益，比如大型医院、学校、道路、机场、食品加工厂。新疆的石河子也是城市，也是生造出来的城市。芝加哥建城的历史更是个传奇，土地投机商靠登报纸广告从新英格兰地区骗来了最初的城市居民。其实，整个美国殖民地就是靠在欧陆登广告，蒙骗欧洲人背井离乡撑起来的。
在一定意义上说，多数城市都是“生造”出来的，中国的绝大多数城市也是历代政府“造”出来的。为了给城市松绑，实行自由城市政策，政府首先需要做如下的六件事情。
第一，把城市化确定为我国经济发展的核心战略，承认农民作为城市化主力军的地位。各级、各行业的党和政府机构把吸引农民进城规定为自己的中心经济工作，以及衡量经济政绩的主要标准。
第二，在行政级别上给城市松绑，使行政区划有弹陛，鼓励地方官员努力去吸引农民建新城，扩旧城。县、市均由省直辖，市不再管县。凡聚有30万以上城市人口设丁级市，凡达到100万以上城市人口升为丙级市，凡达到500万以上城市人口升乙级市，凡拥有1000万以上城市人口，升为甲级市。所有城市均实行自治，省政府向各级别的市政府下放相同的经济审批权，各级城市的区别仅在于政府领导人的级别待遇不同，如甲级市行政上受省政府领导，但官员享受省的级别待遇。对城市松绑和升等，旨在激发各城市间对体力和脑力劳动者的争夺。
第三，全面放开包括上海和北京在内的户籍自由迁徙，即只要签有合法的租房契约即可落户。全面开放户籍就是打开城门，向乡下人开放。不取消城市间人口自由流动的限制，怎么可能给乡下人向城里流动的自由？人们担心北京和上海会人满为患，却未曾想到，相当一部分北京和上海人是因为害怕丧失户籍而不肯流向外地，两市户籍只进不出才人满为患，而且导致荒唐的人才浪费。彻底开放户籍流动能迅速降低北京和上海的人口压力。当然，敝到自由的户籍流动，要求我们调整现有的城市福利政策，特别是高等学校在北京和上海的招生优惠政策，并要求所有在大城市营运的企业为工人支付社保。
第四，国家义务教育拨款按在校生人头发放，鼓励流动民工把子女送人工作地的学校读书，使教育资源向城市集中，并调整一切与此相冲突的现行税收、教育拨款和福利政策。我们必须懂得，子女教育是移民的头等大事。把城市义务教育的机会给予新移民，移民就扎下了根。拒绝移民子女在城市接受义务教育，就是拒绝城市化。何况，30年后，这些受城市义务教育的移民子女是城市未来的主人，我们不希望他们像父母一样成为城市新贫民。由乡村进城来的本国公民绝不能在境内遭到任何地方政府在任何政策法规上的歧视，那样做严重违反了我国的宪法。
第五，中央和各省政府以财政补贴来鼓励各省政府以地方政策刺激农民，允许农民用耕地的使用权，甚至包括农村的宅基地，来换取城市建筑的使用权。城市的经济政绩以增加城市人口的数量来衡量，而乡村的经济政绩要相应地以减少乡村人口来衡量，使政策配套。若某户安徽人在北京设籍，就必须交还在安徽乡下的承包土地。此户人不仅免除了各种税费，还可以得到地方政府给予的经济补偿。若农户全家移民，政府可以用较高的代价回购其宅基地。用3亩乡下土地换取城里100平方米的居室建筑面积，对社会和个人都非常合算。地方政府补偿移民交还耕地使用权也非常合算，因为那是提高本地人均GDP 或者农村人均纯收入的最快途径。随着乡村人口的减少，农村基层政权要逐渐集中居民区，有计划地撤并自然村，建设新村，扩大耕地总面积以及人均耕地面积。当然，鼓励农民离乡并不等于政府可以强迫基层政权放弃土地控制权。在30年城市化的大部分时间里，耕地不能私有化，要保证农村集体对耕地的最终控制权。由基层政权控制的平均地权是那些暂未能在城市扎根的流动民工的终极生活保障，是社会安定的基础，也是城市化比较顺畅的条件。
第六，银行应当成为建设新城市的臂膀。为建城发放贷款是非常安全的长期项目，如果组织得好，为建城出资不仅符合货币经济原理，而且可能造就世界上最大型的银行。美国的银行业在建设新城的高潮中成了世界银行业的龙头老大，中国建城的风险比美国小得多，因为中国人口众多，房子多了不怕没人住。在中国修建道路也是这样，只要规划得当，不怕没有车来使用。当年修建八达岭高速公路被说成“修早了，有路没车”。结果才几年，那条高速路快变成王府井步行街了。由地方政府发行城建债券也是集资的好办法，可以吸收国内外的“热钱”。四。以建设大型新城为主，规划、法律先行已有大城市的扩建不是我国城市化的主攻方向。理由有三个：第一，老城市的原有规划和基础设施非常落后，基本不适应汽车经济时代。扩建这种城市的代价极为高昂，远不如另建新城合算。第二，在未来如海的新城之中，我国的老城往往有珍贵的历史文化保存价值。扩建之后，人口迅速增加，难以保护文物和历史风貌。50年代就有关于保存北京城墙的争论。如果不建新城，在北京继续发展，到了今天的1500万人口，城墙还是难以保留。正如日本的东京不可能同时也是京都古城。事实上，最近20年对北京原有风貌的改变，远非拆城墙可比，北京已经变成高楼、高速路、立交桥的城市了。所以，50年代的争论还在延续，到底是扩建旧城合算还是另建新城合算？上海浦东新城的建设是个好的范例。何况，50、60、70年代的建筑已经成为珍贵文物了。抹掉那个时代仅剩的痕迹，比如高耸的烟囱、俄式大学建筑，毛泽东塑像，后代人又会觉得可惜。
第三，我们需要考虑已有的大都会能否再容纳5亿新移民。我国现有4亿城市人口。三个已有的大都会地区（珠三角、长三角、京津）已经容纳了1亿多人，恐怕再容纳2亿也就饱和了，无论如何也解决不了我国30年内另增10亿城市人口的要求。大都会多一些、散一些，在战争期间还意味着战略纵深，比人口全集中在三大都市区更能保证中华民族的安全。一圈圈修环路，摊大饼式地扩建旧城，不仅代价高，还可能制造出一个庞大的新贫民阶层，引发新移民与老居民的社会冲突，使城市管理像墨西哥城一样复杂化。老城市的旧管理办法已经是“成规”，与新移民的新要求极难吻合。缺少大的社会危机刺激，老城的管理办法很难革新。
不断地“摊大饼”，等于花极高的代价去“制造”社会危机。
作者主张以建设新的大都会为主攻方向，以扩建已有的大都会和发展中小城市为辅，两翼齐飞。建设新的大都会在经济上是可行的，将迅速扩大内需，消化掉我国全部的“过剩”生产能力。为了容纳5亿农村来的新移民，为了有计划地建设新的大都会，需要实行下面几项政策。
第一，由中央和各省政府协调，制定一个能容纳5亿农村移民的30年新城建设蓝图。力争在30年里新建或扩建100个500万人口的大型城市，集中在10个左右的新的大都会地区。
第二，新城规划的第一步是远期的水源论证，我们再也不能允许造出缺水的危城了。与历史上自然形成的城市不同，我国今日城市建设是有计划的。计划的基础是：我们已经确切地知道中国未来人口的上限是15亿，而且农民必然将降低到1亿以下。这样，我们对未来30年的城市总人口是心中有数的，对国土上有限水资源的分配当然顺理成章。
第三，新城市应当以中线为主，规划在距离老城不太远的地方，依托老城的经济基础，逐渐成为新的大都会区的一部分，带动我国中线地区的发展。新城是新的大都会地区的主要组成部分。所以，不仅水源论证是重要的，新大都会的规划也应当先行。石家庄与郑州之间，郑州与武汉之间，武汉与长沙之间，长沙与南宁之间，依托老城，沿此中线至少可以规划四个以新老城市为主的新大都会地区。新的大都会布局主要考虑中部地区、西南地区和东北地区，以促进我国“中线”城市带的发展，并与东线已有的京津、长三角、珠三角等三大都市群平行。东线与中线之间的连接距离比较短，有利于有机的横向联系。中线地区大城市少，是经济发展迟缓、农村矛盾较深的原因。大力建设新城市，我国就会出现新的大都会地区，就能容纳大量乡下来的新移民，并创造出足够多的新工作岗位。
第四，以汽车社会为基础，对新城的建设提出严格的、现代化的规划要求，并以法律形式把基本的城市规划要求固定下来。中国土地辽阔，汽车社会能让中国人快速地“动”起来。
赶上美国的汽车经济，成为世界上生产汽车和拥有汽车量最大的民族，让全国人民熟悉和热爱机械。我国不是荷兰、更不是新加坡，这个目标不必再争论了。什么是基本的城市规划要求？新城市再也不能建设画地为牢的大型封闭式“居民小区”，大型居民区里不能拒绝城市公共道路。我们也绝不能再“制造”像城墙那样半封闭的“环路城市”。要制定城建规划法律，在每隔一段能步行的距离里（比如200米）必须修建一条道路（比如50米），让城市形成“井”字状“街区”，让城市能自由扩张，让堵车成为历史。新城的给排水也必须法规化。
每当看过美国好莱坞电影在下水道里拍摄的警匪片，作者会感叹他们早年的城市规划。铺设大型排水管，一劳永逸地方便一切管线的建设和检修，从此再也不用给道路“开膛破肚”，天空也不用像蜘蛛网那样布满线路。这是19世纪的美国就已经做到了，对21世纪的中国还算“先进”要求吗，还需要“先见之明”吗？关键是法规部门先行，然后把不按规划办事的主管官员和建设企业绳之以法。
第五，新城市要用新办法来管理，适应新移民的种种需要。比如公安机构要按城市人口变化随时调整警员数量，学校的设置要按生员数量来拨款，政府机构的管理办法也要按照城市“自治”原则，给出必要的弹性。举个小例子，如果一个城市借口无处存放，连申奥和地下管道档案都保管不好，更不用说法院判案档案，派出所人口档案，以及各政府机构的公文档案了。懂得保存档案的城市才有自己的历史、才有文化、才有灵魂和活力。当其他老城的官员不懂得这一点，或者懂了也做不到时，新城就能后来居上。美国众多的年轻城市能超越欧洲老城，道理就在这里。除了法治原则是刚性的，新城市的一切其他管理都应当“八仙过海，各显神通”，发挥地方的创造性，让大家一起来竞争。良禽择木而栖，一个城市若管理不出色，就吸引不来出色的劳动者，那里的官员就没有升等的机会，甚至要下台让贤。新城多了，我国新的行政管理体制也就建立起来了。而在旧机构里建立新体制，代价高，成功的希望很小。老城老办法，新城新办法，这也是深圳容易成功的要因之一。
五、依靠基层政权，把农民组织起来造新城、扩旧城
城市化要求有人。得祖先之赐，中国最不缺少的就是人。但城市化要求有组织、有纪律的建设者，因此要求把亿万农民组织起来。组织农民要依靠与政府有密切联系的基层政权。基层政权是中央政府与人民血肉联系的纽带。自小农经济时代，我国的中央政府与基层就形成了生死与共的有机联系，称为“乡绅中国”。国家与社会浑然一体是中国特殊的优秀传统。自土地革命开始，中国共产党人通过基层政权把农民严密地组织起来，就有了社会动员的空前成就，革命就获得了巨大成功。
亿万农民由基层政权组织起来就战无不胜。农村基层政权是中国共产党人用了70年的努力才建设起来的，社会也因此付出了血的高昂代价。农村基层政权是动员和组织农民的最有效手段，是中国现代化的希望，更是共和国的权力基础。把农民看成救济对象，甚至去削弱基层政权，让农村社会回归一盘散沙、分散自私的自然状态，不仅是缺少胆识，而且是自毁长城。而把农民看作我国经济发展的主力军，加强和改善基层政权，组织农民造城、进城，那是有胆有识。
组织农民造新城、扩旧城需要做以下的事情。
第一，政府应当把土地使用权的交易权利下放给农村基层政权，让基层政权组织农民参加造城。以往十年里，中国城市扩张的每一寸都是农民造的。城市的房地产商人也是白手起家，靠银行贷款盖起了城市用房，而且是靠民工的辛勤劳动才盖了住房。如果不相信组织起来了的农民能造城，请去北京的昌平县看看山区里的香堂村，去了解一下那个村庄的历史，看看那个小村庄仅用五年功夫就建起的两千套美丽住房，看看他们如何继承和发扬了中国传统的建筑文明，重现了老北京的风貌。也看看他们怎样模仿了西方的民居，让中西合璧的美丽成为可能。那个小山村的基层政权造了座漂亮的新城。然而，那是农民“非法”建房，政府不去规范、不参与规划，不去收税，银行也不给贷款。那个偏远的村子似乎没有理由“致富”。可是，城市效应导致那个村子已经出现了大型高尔夫球场。我国的基层政权创造出举世瞩目的乡镇企业，闯入了工业市场。既然组织起来了的农民能办工业，那么组织起来了的农民为什么不会给自己造城？原因只有一个，我国的现行政策捆住了农民的手脚。
第二，把农民组织起来进城。扩建现有城市的工程主要是农民们做的，可盖房的农民却在城里没有立锥之地。这既不符合社会主义原则，也不符合市场经济原则。散漫的农民，靠宗亲关系向城市渗透，终难敌城市人和城市资本家的欺负，散兵游勇的流动民工也难免进行坑蒙拐骗。有了基层政权的组织，农民就能与城市政府协调、谈判，有计划地进城。城市秩序不容许四处张贴小广告，可城市一天也不能缺少收废品、拾垃圾、通下水道、清洗抽油烟机、给零售商送货、提供家政服务等岗位的城市工人。这些“流动民工”居住地成了城市卫生和治安的死角。他们能被组织起来吗？举例来说，安徽无为县的女人在北京城做保姆，男人在北京做装修，如果他们在北京的聚居地有基层政权来安排住房、治安、身份户籍、计划生育、学习交通知识，甚至寻找工作，民工们会感到安全，北京人也会觉得安全。同样的道理，北京的温州村、河南村、江苏村，如果有本乡基层政权的组织，北京城的社会秩序会好得多，北京市民对外来民工的信心也会增加。
六、开创中华民族历史的新篇章
大汉之强盛，胜于罗马；大唐之强盛，远非罗马能比拟。
城市化战略将在21世纪初诱发中国的人口大迁徙，掀起有史以来中国经济建设最大的浪潮。30年后，如果中国乡村人口能降低到1亿，中华人民共和国的成就将超越汉唐。其直接的好处有以下五条。
（1）我国的总耕地面积和人均耕地面积都能大幅扩展，可以圆半个多世纪以来农业机械化的梦想，迅速提高农业经济的效率。
（2）我国的农业将能科学用水，用水总量会大幅下降，就能效法以色列的农业，解决淮河以北的干渴问题。
（3）我国的环境保护工作将容易得多，森林、河流、动植物都会迅速恢复，正如在日本已经出现了的。
（4）我国将基本消灭城乡差别，完成社会统一，使新颖、高效的行政管理体制扎根，使法治成为我国政治文明的支柱。
（5）我国经